李兵弟 | 乡村规划建设的时代要求与实践路径
乡村规划建设的时代要求与实践路径
李兵弟
中国城镇化促进会 副主席
中国城市发展研究院 名誉院长
各位同仁，非常感谢张老师的邀请，我有两年没有来会场，这次邀请我做这个发言，我把这个题目略做了调整。因为时间关系，我弄了一个简本，做了一个交流本。乡村规划建设的时代要求与实践路径，分两部分内容，第一部分内容是关于时代要求，想从八个方面来说一下，战略上，大国责任、发展形象、穷人语言，思想上、路径上、治理上、布局上、政策上、技术上，学识上，我们得学习理解习近平同志城乡统筹的立体化发展的统筹思想。我想讲这八个方面，这是我的重点内容。
先看战略上，我们国家现在的大国责任、发展形象，我们得讲穷人的语言，为什么？因为我们农村太落后了。总书记话讲的很清楚，城镇化发展已经站在新的起点，在这样一个十分关键的路口，我们一定要牢记，正确的方向就是新型城镇化。为什么说我们是一个大国？我们是全球的第二大经济体，11万亿美元、占全球14%，美国是25万亿；我们现在增速是6.5%左右，美国是2%的年增长率，按照现在稳步发展的态势，我们可以超过它。我们是全球第一贸易大国，占全球贸易总量是13.8%，美国曾经占据在第一位，最高曾经达到25%，现在它已经比我们低了，只是11%不到，我们是128个国家的贸易第一位合作伙伴关系。第三，我们是制造业大国，我们有220多种产品的产能和产量全球第一，我们全球制造业产值在三十万亿，占全球制造业总量的30%。第四，我们正在成为金融大国，有几个例证，我们现在是准国际货币，昨天又宣布了一个莫斯科结算行、纽约结算行，现在全球有18个我们的结算行，这个对于我们节约国际成本、分享国际发展财富非常重要。我们倡导成立的亚投行，还有30多个国家想要作为我们的发起国，我们还不能让它们都进来。我们提出建立国际新秩序，最近有投资报告显示，我们是全球第二大的投资国——1456亿美元。第五，我们正在成为创新大国。这五个方面就说明中国是一个大国，但是在大国中间、发展中间，又是城富乡贫、城新村旧。要用大国的责任来看你这个国家的发展。因此，现在处在发展的十字路口，既有国内的情况，又有国内的背景，要牢记新型城镇化，要解决国家发展的不平衡。
进一步来讲，城乡规划我们现在讲的是公共政策，就是社会公平。我们城乡规划是什么？是技术科学，就得保证国家财富增长，我们从一千美元到现在的八千美元，还要跨越中等收入陷井。大家都知道，你现在是一个大国，美国想要遏制你的发展，不愿意丧失大国地位，我们又要想把中国梦做起来，这带来一个问题，在目前这个情况下，我们怎么办？城乡规划怎么能够在制度性的供给中继续发挥为国家的财富增长服务的作用？这些年，城市土地供给过剩，不管大家愿不愿意承认，相当一些责任归在规划头上。新的增长点在哪？时间关系我就不多说。还有就是农村，农村是未来制度性财富增长的重点领域，现在出现争论了，两点，就是“一化三改”，农村土地私有化。改革红利释放完了，新的改革红利在哪找？在农村。怎么找？还得要土地私有，这个土地私有是两部分观点组成，一个是主张完全回去，还有一个就是国家的主流观点，我们可以通过城乡一体化发展的模式，解决当前发展的一个困境，继续注入改革红利，让国家保持快速、稳定、持续的发展，实现大国责任，解决国家的城富乡贫的问题，新一轮改革开放对乡村的改革至关重要。
我今天隆重给大家推荐一本书——《超级版图》，看看美国的思想评论家，全球十大评论领袖，写的《供应链创新》，整个内容不多说，特别是城镇体系规划，不看这本书，有一些观点说出来，可能对全球的反应不够。这个意思是什么呢？你现在发展，站在这个起点上，城乡一体化是一个大国的责任问题，是走新型城镇化道路、是给国际城镇化道路提供新经验的问题。有的同志说，为什么我们现在要这么讲？因为历史上，国际城镇化的发展规律，是在实现城镇化的进程中间，实现了城乡一体化的发展。我们今天就应当接受这样一个国际城镇化的发展规律，不能等到那时候再解决问题，这个是我们今天必须要说的问题。
第二个，思想上，确立城乡一体化的目标，统筹城乡发展。现在是什么阶段？就是推进城乡一体化发展的阶段，我们在这个阶段中要构建的是一个新的工农关系、城乡关系、人地关系，从城乡分治到城市主导到城乡融合，从农村改革到城市改革到城乡一体化全面综合性改革，中国进入了城乡融合发展的新阶段。在2020年要解决基本城镇化，实现整个国家的大国形象，要树立中国梦。这里面，有三大指标反映城乡一体化的长期趋势与不可逆转的关系，城乡人均收入差持续缩小，城镇化率、户籍人口城镇化率持续提升，基尼系数持续下降。这说明什么问题？说明国家制定的政策就是要让城乡差距缩小。这里面数据我就不多说了，中央得出一个结论是很不容易的，因为中央在分析整个发展的趋势时，经过深入的调查研究。大家都知道，我们进入本世纪以来，是国家财富、社会财富、家庭财富、个人财富急剧增长的时期，但是，这十多年来，也是城乡收入差距持续扩大、而且是加剧扩大的时期。什么原因造成的呢？中央文件叫“主要表现为农村资源要素价值流失”。讲的是今天工农、城乡之间的收入差，由原来的产品形态转向了价值形态。价值形态分析了三大主因，一个是土地，一个是农村劳动力，还有农村的金融资产。正是这三大价值流失，导致了我们城乡收入差距持续扩大。我们找准了这个症状，加大了产业支付，才解决了当前的问题，这是一个很重要的方面，这个长期趋势不可逆转，大家在做乡村规划的时候，这是一个重要导向。
城乡发展一体化的目标是什么？中央政治局22次集体学习会议上提出了这个目标：城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化。第一句话不容易，有的老同志叫“新四化”，因为更多的触及到制度发展的新方面，涉及到更多发展问题，这个就是我们的目标。
第三个就是路径上，大国责任明确了，发展阶段也清晰了，一体化发展到底怎么做。我个人理解两个“会”很关键、很重要，一个是去年的扶贫工作会议，在这个工作会议上，习近平总书记讲到了农村经济发展进入攻坚期，讲到二元结构，讲到脱贫思路，这个是攻坚期，七千多万连片的贫困人口在2020年要彻底脱贫，这是一块大项。还有一个会议是中央城市工作会议，在这个会议上，有很多新的内容，集中起来讲，讲了一个时期，就是城镇发展进入新时期，在这个会议及其会后，领导讲话和各方面的分析提出，城市发展新功能缺失。中央之前得出一个结论，叫农村发展新动力缺失，现在是城市发展新动能缺失，系统是得病了，特别是大城市，得的这种系统性的病，还缺乏系统性的认识，对解决这样一个系统性的病，还缺乏系统性的办法，看看这个问题讲的多么严重。我们规划得作为，城乡要两端发力，单独靠城市解决难，农村的问题单靠农村也难，要两端发力，共同努力解决才行。
中央对城乡发展时期的两个定位，对发展动力、动能两大缺失的表述，提出来要协调两个时期城乡的发展功能，我们叫互为动力、互为市场、互促发展，互相为供给侧改革的对象，也是供给侧改革本身的改革，这样的话，才能提升城乡空间发展的多种新动能，催生城乡两端要素市场流通繁荣，弥补城乡发展的社会与生态短版，促进城乡文明与文化的深度交融。路径上给我们讲的很清晰，就是要城乡两端发力，今天我们农村的发展，碰到的这些问题就必须要两端发力才能解决。
第四个很简单，就是治理上，以基本公共服务为基，保障城乡民生。本质之一是各级政府公共财政向农村地区转移支付的过程。三大改变不可能看不到，一个是在农村地区，聚落方式改变，因此要重构城市群、城市带、中心地区，还有相关联的县城、重点镇，重构我们空间聚落体系。第二，改变以城市为主、为重的公共服务布局模式。第三是改变乡村地区以农事为主的社会管理模式。现在探索的自治组织跟社会融为一体发展的问题，这个问题也很大。我们说建设系统的责任是很明确的，以城乡规划为主的“三定”责任，在改变这三个方面都有重要的要求，空间格局基本定型，城乡特色形态完整塑造，还有地域文化完美传承的重要责任，我们叫定型、定景、定魂。我们参与的城乡规划有保育生态、保护环境、保障发展，我们今天的责任很大，从这个角度来讲，我们的镇和乡村比较要承担起相应的责任，以及保障民生的责任。
第五个，布局上，要有差异化的城乡空间格局，保育好生态本底。开场就是乡村空间的特质，不能把农村建设跟城市一样高、一样密，就是要把空间格局的特点给拉开，而且找出各自的发展规律，按照规律来发展。我们部里已经出台相关的文件，这个是我看到涉及到乡村工作最好的一个文件了，因为在这个文件中间明确提出：建设决策先行。部长到工作之后问我，你们规划搞了那么多，为什么没有项目建议，我从参加规划工作开始，一直做着项目建议的规划，不知道什么时候演变成没有项目建设，到农村就更加落不了地。这是一个基本点，我们要继续推动以建设决策先行，就是建设项目要有，这个规划才能做好，否则就是空的。
第六个，政策上，培育特色小镇，建设美丽乡村。有三点，第一点，是乡村一体化发展路径，就是富足小城+特色小镇+美丽乡村，小城里得让它富足起来。第二个就是县城、重点镇是国家培育发展的重点，特别在这两个时期，又是动力缺失，又是动能缺失，我们要帮助小城镇发展。第三个要启动设市机制，增设镇级小城市，现在六百多个不够，搞两千个我看也不为过，增设一大批具有独特自主发展能力的，这样可以更好释放基层动能。
第七个，技术上，继承适用技术体系，推动绿色发展。第一，我要规划城乡交融的绿色空间；第二，要集约节约使用建设用地，提高土地利用率；第三，就是在城乡总体规划阶段融入城市设计；第四，倡导绿色交通模式；第五，更好更有效的利用水资源；第六，以非工程措施应对雨洪威胁；第七，要更加务实的措施保证小城镇发展建设安全；第八，要减少污染、推进生活垃圾分类、收集、循环利用技术；第九，推进绿色建筑发展；第十，推动自然语境下的城乡规划与城市规划改革。
最后一点，就是学识上，我们要深刻领会城乡发展一体化这样一个习近平总书记治国理政的思想。既是我们发展阶段的要求，也是我们党中央领导集体指导我们城乡建设的一个很重要的基本思想。把这个思想在管理中应用下去。我们当前行业上，特别是农村规划建设当中，有一些矛盾，包括四个方面。
第一个方面就是改革发展与制度供给的矛盾。我们农村住房制度总体缺失，我们讲了三十年，住房制度改革，有没有农村住房制度？部长到部里之后问我，你给我说说，我们国家有没有农村住房制度，有没有农村住房制度改革？有没有农村住房制度建设，总体缺失吧，不能说没有。下次我会讲讲农村住房制度改革和宅基地改革。第二，鼓吹城里人到农村买卖宅基地。第三就是城市建设维护税，至今改革停滞不前，7%、5%、1%在农村征收，现在资金管理渠道从何而来？没有。这些最基本的制度性的建设，我们供给不足。
第二个，监禁式制度安排与新型城镇化发展的矛盾。不敢碰不敢问不敢提，制度规范农村居民点的调整。居民点调整很盛，山东把剩下20%的居民点都给调了，为什么？谁都不敢碰这个红线，基层也不管，基层都在干。还有采取的制定标准、申报评比方式来指导乡村建设，这个是最要害、最糟糕的事情，现在搞一堆评价标准出来，按它走就是一模一样了，农村建设是这么指导的吗？
第三个大的方面，城乡快速发展建设与生态环境承载力及农耕文明传承的矛盾，主要是不尊重农村，包括拆古桥、砍古树，把农村建设的不像农村了，像高档的小别墅区了。
第四个，固步自封、行业自保、片面理解当前的发展阶段，中央现在提城乡一体化发展，我们现在不搞城乡统筹发展，一下就把大家思想弄乱了。现在是以基本推进方式推进城镇化，这个是朱熔基同志当总理最反对的事情，还有个别的提出来要把乡村规划独立出来，怎么可能？早期部里村镇司想独立出来，最后调整成城镇规划司，当时调到建设部的时候谈的很明白，就是搞城乡规划法修改的，不搞这个法，咱们就不要搞了，改什么法？领导意识很清楚，就是城乡规划法，不可能出来新的乡村规划，这个乡村规划就在城乡规划法里面，大家不能自乱阵脚。我称之为分层组织实施。我们是负责县以下的村庄的规划实施，包括指导别人的规划这才能保证自己的形象。混乱的思想影响着队伍、影响的我们的发展，如果不能坚持这一点，我们最终是把城乡规划这个大行业给毁了。现在是非常关键的时期，中央这么重视我们的农村，下了这么大的力量，花了这么多钱来推动农村工作，是希望跟城市共同统筹发展起来，我们这点搞不清楚，就自己把自己搞乱了，要好好学习总书记的认识。
总书记治国理政的思想有这么几个重点，要人民为本、城乡一体、协调发展、绿色发展、文化导向、美丽乡村、精准扶贫。一定要很好的领会当前国家的发展主体要求。
下面本来要有一个十大路径的探索，因为时间关系不能多讲，我只裁减到三个，给大家看一下。
图：十大实践路径
第一个就是城乡接合部，要好好学习书中的经验，以股份化的手段来推动当前城乡一体化的治理和发展，这本书还专门把苏州给写了一下，还写到我们很多的特区，包括深圳都写到了，这个大家真的是可以看一看。今天上午听有的小组讨论的时候说到，苏州的例子可以举出来，人家现在做到户户有资本，家家成股东，年年有分红，苏州创造了一个中国新的发展模式，我们还要进一步理解和调研。
第八个，特色小镇我简单说一下，异军突起，创新发展。这个是杭州梦想小镇，还有广东省梅州市客天下，还有湖北太子山森林小镇，现在我们林业局总部就有4855个，我们把四分之一的总部按特色小镇打造出来会是什么样的影响？特色小镇不是在建设镇，是作为发展动力来做的。还有四川泸定县磨西小镇。还有常州市茶山街道“健康快乐小镇”城市存量改造，在这里体检大概一个人最多二百块钱，现在到医院里面检测多少钱？这就涉及到整个医疗体制改革，是家庭医生判断之后逐级送诊，对医疗体制改革有极大的冲击。这个老旧小区改造让我们的规划做好环境改善，并让医疗体制跟上，适应老龄社会发展。
图：浙江杭州梦想小镇与广东梅州市客天下
图：湖北太子山森林小镇与四川泸定县磨西小镇
现在核心问题是制度问题，复合业态、多元投资、混合用地、城乡交融、现代治理的发展综合体与体制创新集成。一个是两个公共服务平台，还有一个是创业环境平台，土地供给要有新机制，租、借、播、买、股份化，还有投融资模式创新，就是把招商引资中间的企业责任交给风投基金，政府管服务就可以了。这是一个重大的转变。今天特色小镇不是政府拿钱，而是把风投基金引入，像这些重大政治性改革都很重要。我们城镇化促进会的蒋主席讲了，科学规划是基础，经济发展是核心，文化建设是灵魂。
第九个大家要关注的，就是乡村旅游催生全域旅游发展。今天应当讲经济搭台，文化唱戏，只有文化产业进一步发展起来，才能把整个消费市场需求大大的提升起来，才会形成新的业态模式。我们说乡村治理全域覆盖，景观组织全域优化，旅游服务全域配套，品牌设计全域打造。
最后一些图片是我们目前组织全国17个规划设计单位在做的扶贫县的帮扶规划。包括总书记主持中央领导工作之后，去的第一个农村，在这里提出了精准扶贫；总书记看的一个养老院；以及改造后的花山村村委会。
图：总书记视察农村
图：部分帮扶规划工作
我最后想用这么一句话收回来，中国的乡村建设最后还是要落实到乡村规划，就是一体“化”城乡，城乡功能互补、城乡空间融合、城乡用地混合、城乡服务共享，城乡社会共治；二“农”为主，农民主体、农村村支两委主体；三“建”齐发，村庄建设、农业建设、党群建设；四“本”为要，本地材料、本地工艺、本地工匠、本地习俗；五“全”共识，全领域、全过程、全职能、全部门、全体人，我们农村的建设也要为城里人考虑；六“事”同举，规划、设计、建设、管理、运营、维护；七“素”统规，包括山、水、林、田、路、村、房。最终能够让鸟回来，让年轻人回来，让民俗回来，让城乡共同繁荣，共享发展成果。
我就给大家汇报这些。谢谢！
致谢：非常感谢中国城镇化促进会副主席、中国城市发展研究院名誉院长李兵弟先生的发言！
（本文为发言整理稿，尚未经过发言人的最终审定。整理稿审校人为栾峰和邹海燕。）