关于农业产业发展规划的几点思考
李笑光，农业部规划设计研究院常务副总工。本文为李笑光先生在由农业部美丽乡村创建办公室、同济大学、海门市人民政府联合举办，由同济大学建筑与城市规划学院和经济与管理学院、上海同济城市规划设计研究和江苏省海永镇共同承办，由江苏省美丽中国（空间）建筑设计产业园协办的“美丽乡村创建论坛”上所做的特邀报告。文字为速记整理稿，未经作者审定。
图1 李笑光先生作特邀报告
各位老师、同学，上午好！
首先非常感动，我们这么多知名学府的设计专家、教授能为美丽乡村建设进行规划，我想在党和政府的领导下，通过我们大家的努力，一定会把目前一些还比较散乱的村庄建设成美丽乡村。同时也非常感谢主办单位的邀请，能来参加这么一个有意义的会议并进行交流。
关于美丽乡村的建设，各位专家都是行家，我在这方面做的少些，所以我仅对美丽乡村经济发展有关的农业产业发展规划方面提一些建设性的建议，仅供参考。时间的关系我尽量简短，大致有九个方面的内容。
一、美丽乡村建设需要有产业的支撑
我们知道从某一方面讲，无论是精神文明建设还是物质文明建设，都离不开经济能力的支撑。前面几位领导、教授都已经讲过这些问题了。我们开一个笑话，就是以现代文明社会自居的西方，由于金融危机的影响，经济大幅下滑，最近几年也发生不少有失文明的现象。虽然是个案，但是也从另外一个方面说明经济基础对文明的支撑作用。因此美丽乡村的建设和发展也离不开产业的支撑，对于大多数乡村来说，更离不开农业产业的支撑和发展。当然，到底怎么才算美丽的确还得好好研究。
二、目前农业产业发展规划存在的问题
农业产业发展规划中好的方面我们就不说了，主要谈一些问题。目前社会上的确还有不少的规划，想的很大很远，特别是产业规划。恨不得编一个规划就能一劳永逸地解决所有问题，结果往往是不仅一个重大问题也没能解决，规划还变成了一个只能看的本子。
例如，有的编制农产品加工项目，却既没有进行深入市场调查和预测，也没有搞清楚市场的竞争程度；有的编制观光农业旅游规划，项目编了一大堆，这些项目都是很花钱的，但是却没有去想怎样才可以去赚钱，它的利用点在哪里，利润怎样获取。如果这样的项目忽悠上去很麻烦，不光是赔钱，而且还会背上沉重的包袱。可以说这样的例子比比皆是。
再是，我们许多规划在总目标当中规划出了多少多少产值，可是具体规划内容当中却既没有主要农产品产出，也没有产能指标，不知产值是怎么来的。实际上产能相对来讲在没有自然灾害情况下是比较稳定，而产出则会随着价格的变化而变化，产值也只是个预期目标。
之所以我们现在很多规划最后变成一个只能“看”的规划，其原因之一就是编了一大堆项目，一规划就是几十亿、上百亿的投资，不符合实际，事实上根本就没有经济能力来完成。因此在群众中曾经流转这样的话，“规划规划，写写画画，墙上挂挂” 等等。话虽然有些偏激，但也提醒我们再这么做下去肯定是有问题了。随着改革的不断深入，特别是“三严三实”重要思想指导下，规划更要坚持“谋事要实”。
此外，我国正在推行建设现代农业，我们需要提醒的是“现代农业”不等于是“豪华农业”，不是设备和设施的简单堆积，赔钱赚吆喝更不是现代农业应有的特征。因此，现代农业应该是一个“优化”的农业，应该是从生产经营机制到农业生产设施装备，以及农业从业者素质、信息化需求和综合效益等多方面的考虑，是一个综合优化的结果。
三、编制农业产业发展规划首先要做好发展研究
我们可以理解农业产业发展规划是一项全面的、较长期的农业计划和发展部署，是根据国家或某一地区在一定时期内国民经济发展的需要，充分考虑市场与现有生产基础，以及自然、经济、技术条件和进一步利用改造提升的潜力与可能性，来拟定一个具有一定时期的、有科学根据的农业发展设想、努力目标和主要任务以及投资安排和实施措施等。
因此，农业发展规划要根据未来发展需求为导向，以提高“三率”、农民增收为目标，以建设现代农业和坚持可持续发展为准则进行科学规划。特别是对“四化同步”、国家粮食安全、农产品质量安全、生态保护等主要问题，进行科学分析、系统规划。规划不能仅仅堆出一堆的东西，规划要有依据，要有数据支撑，不能凭想象或者是大概，还要力避“大话”、“空话”和“套话”。
规划应该在实地调查基础上，结合当地及省、市、县和国家统计年鉴等有关数据和资料，并应用SWOT等分析方法对当地资源、气候条件、农业生产传统和经验以及现有农业产业发展情况等进行优势和劣势分析，特别是要找出制约农业发展“瓶颈”和可能改变不利因素的措施。根据周边市场和国际、国内大市场需求和自身资源优势或比较优势，来分析判断规划区未来农业发展的方向、发展重点等，为规划发展思路、发展重点和产业布局提供科学决策的依据。
也就是说，规划思路的提出是在深入调查分析的基础上，遵循可持续发展的原则，运用规划的相关理论，找出规划发展的抓手。也就是根据发展需求和发展原则，明确提出农业发展的总体思路和战略性主导产业，加强发展的原有优势产业。由于市场趋势变化或发展的需求，原有优势产业有时不一定成为发展的战略性主导产业。但是不要忘记需要保持发展一般性产业，通过提出促进发展的系列措施和重点项目，通过系统的规划来实现发展的目标。
需要指出的是，规划思路的提出一要符合发展的趋势，二要符合发展的实际，不能靠一个规划包打天下。特别是不能过分注重于形式和渲染，要有内涵，要有自身的特色。但可在规划宣传的表达方式上进行创新，特别是利用现代科技手段，包括多媒体和遥感技术等来宣传和表达规划的理念，强化规划方案的视觉效果。
下面我们看一些案例，根据比较优势规划特色产业的案例。这是我们2005年搞新农村建设的时候在四川省某县一个村里，他们找我们做一个规划。这个村非常穷，虽然区位很好，就在去九寨沟路上，但只有一条街，两边的房子就在公路边上，下面是江河，上面是一个山坡，种了一些杂果。这是河谷地带，我们看他们种的李子品质很差，基本上粮田也没有。由于前不着村后不着地，搞了一点农家乐人家也不去，所以很着急。
我们去了以后也感到很头疼，就从优势挖掘角度来想。在规划碰到困难的时候就问他们有什么好东西吗？他们说枇杷非常甜，成熟季节比成都差了二十天将近一个月，成都的枇杷卖光了，我们还没有下来，大家又想吃了，那么我们这个枇杷就有市场了，像反季节蔬菜一样。再就是它和别的水果不一样，它是有药物功效，所以大家都喜欢，特别是老年人。我们就根据这个气候的优势决定在这个沟里面规划一个枇杷作为一个特色产业。由于反季节的关系，枇杷价格会高一些，所以这个产业形成很好的产业。这一点提醒我们从比较优势里面挖掘。只要用心研究，气候也是一种优势。这个案例提醒了我们，我们搞规划的时候首先要进行发展的研究，农业产业规划改变了发展的面貌，这一点对我们美丽乡村也有一点借鉴。
图2 案例：四川省某县某某村通过挖掘比较优势谋划特色枇杷产业发展
此外，农业的发展也离不开品牌的打造，因此在发展思路上也要提出品牌的谋划和培育措施。品牌也要有一定的集中度，一个地方的农业或一类农产品，如果品牌太多、太杂，品牌也就仅仅成了一个“名号”，形不成品牌效应，品牌也就失去了意义。搞茶叶的时候，我们在一个县里的一条街上都是茶叶品牌，我也不知道哪一种茶叶好。另外，我们讲了“品牌=特色+品质+规模+标志+宣传+时间”，因此品牌打造还需要规划一整套打造品牌的措施，扎扎实实进行培育。
四、规划目标的确定既要先进又要符合实际
根据发展思路和需求分析提出产业发展的具体规模和要努力实现的目标，例如各产业发展的规模、产能、产值、质量、基础设施建设、农业机械化水平、粮种推广率、新技术应用、生产效率、生态效益和促进农民增收指标等。
由于我国地域辽阔、气候差异大，农产品种类多，我国有56个民族13亿人口，农业发展模式不可能是一个统一的模式和标准，因此要根据规划区域具体情况，实事求是地进行规划，并尽可能地规划出具有当地特色的发展思路、发展重点和目标。同时在编制农业发展规划目标和支撑实现目标的建设内容时，一定要坚持在可持续发展的原则下，着重体现提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和农民增收，并从发展现代农业角度来考虑可持续发展和促进“三率”的提高和农民增收。
农业不同于其他行业，农业大多数在原有的基础上进行规划，因此当发展思路确定以后，除规划的新项目之外，其他建设内容都应以重点解决当前薄弱环节或是整合构建产业链以及如何建设现代农业来进行规划。
发展思路的规划不仅要精准，规划建设的内容和目标更要符合发展实际。特别是规划目标的确定，既要体现先进性，又要注重符合实际，不能好高骛远。那么我讲了半天什么样的目标算是先进和合理的呢？就是目标的制定不仅要具有先进性，而且必须是通过努力又能够实现的，才算是先进、合理。打个比方，我们伸手拿一个东西，你一定要跳起来才可以拿到，这个目标才是先进合理的。如果跳起来都拿不到，这个目标基本上就是没有意义的。
五、产业间的规划布局要合理衔接
当规划的思路、目标和战略性主导产业、优势产业以及一般性保留产业确定后，就可进行产业的空间布局规划，并通过战略性主导产业和优势产业及重点项目实施，实现规划的目标。
在规划布局上，要强调根据规划区域的资源条件、区块大小和道路条件等因素进行综合考虑，合理的利用土地，并结合土地流转情况，明确规划与各个产业的规模和布局。特别要注意产业间的合理衔接，例如种植业和养殖业的合理布局与衔接，加工业与物流业的合理布局与衔接等等。之前去韩国发现每一块地都衔接的很合理。现在加工业和物流业在我国已经引起高度重视。规划要结合农业的生态功能和休闲功能进行系统规划，这涉及到美丽乡村。
特别需要指出的是，在规划开始就要考虑生产单元的组织结构、规模和发展趋势，并进行科学布局，为实现未来先进的经营模式奠定基础。同时，对于保留的一般性产业，虽然可能我们没有列入规划建设的重点，但是也要进行合理规划的布局和进行一定程度的建设。
同时还需要对提出的战略性主导型产业和优势产业，以及需要保持的一般性产业分别进行详细规划和描述，并列出各产业规划的规模、建设的主要内容、技术措施、科技应用和预期产能。
农业发展规划涉及的主要产业有种业、种植业（包括设施农业）、畜牧业、渔业、林果业、农产品加工业、物流业、休闲观光农业、社会化服务体系（包括农机化、信息化、农业金融、科技支撑等），还要特别注重农业生态环境保护、资源综合利用和循环利用等产业。
各产业建设内容、规模和目标（包括产能和预计产值等）的规划要根据规划区资源情况、市场需求预测和当地经济能力等相关因素结合起来通盘考虑。
在规划布局中，还特别要注重种、养业等产业与农产品加工业和物流产业的配套规划，逐步构建产业链并向全产业链方向发展。当然，产业链的构建应建立在价值链的基础上，并结合价值链来构建科学的产业链，不然就不会有效果。
此外，在规划空间布局上，人们有时为了强化规划思路的特色，经常采用一些概括性语言来形容空间布局的模式，如“一路一带”、“一轴两带”、“一轴三纵”、“三二一工程”，并在规划报告当中适当搭配一副或几副有关规划思路与空间布局的插图，这些都是很好的概括性表达方式，但是不能硬凑。
六、规划要认真做好重点项目的谋划
我们知道一个规划想的再好、写的再好，特别是农业产业规划，如果没有合适的项目支撑，这个规划基本上也是空谈。在农业规划实践中，经常会听到这样的描述：发展需思路、思路出规划，规划出项目，项目出产品，产品出效益。所以说项目是非常重要，由此可以看出项目对规划的支撑作用，同时项目也是实现规划目标的重要抓手。因此，我们在编制规划时一定要做好项目的谋划，特别是重点项目谋划，资金要用在刀刃上。
但是项目的谋划是一件非常复杂的事情，绝不能草率行事，更不能靠拍脑袋，一定要做好诸如资源、市场、技术、经济和投资等方面的调研和分析，并根据自身优势和市场需求与容量做出符合发展实际的判断，然后选择出合适的项目。
例如我们在拉萨一个新农村建设示范产业规划时，我们根据规划提出的发展思路和重点项目到拉萨相关企业一一进行对接调查，包括需求、规模以及质量要求等，做到胸中有数，这样我们提出规划思路和重点项目才有底气。所以在汇报时我们就可以讲为什么发展这些产业和重点项目，包括拉萨市这些农产品加工企业的产能规模有多大，市场情况是怎样的。我们发现西藏品牌能力，有些产品已经远销到港澳或者是国外等，价格很高。市场和西藏的品牌已经打开，而恰恰最迫切的就是农产品加工原料的供应问题，因此一拍即合，这样规划实施就有了保证。
另外，重点项目的选择要体现出对农业发展的支撑作用，特别是加工业重点项目，一定要体现龙头拉动的作用。下面我们再来看一个依靠重点项目由“穷”变“富”的典型案例。这是北京一个叫八十亩地村的地方。在2000年的时候还非常穷，这个村里面姑娘都嫁到外面去，剩下都是光棍，后来光棍也跑出去打工了。八十亩地村的好地都盖了房子，只有两千亩的河滩地，什么都不能种。书记一直研究怎样发展，北京市也很着急。他们到处找，我们的科技很有力量，最后找到了一位教授，说这个地稍微改造一下做什么都行。2000年的时候北京还没有酒庄，我们就搞酒庄了，酒庄不需要太大的面积。后来从法国引进了小型化设备，把土地改造完了之后按照这个酒庄的模式打造加工酿酒和旅游。通过两年奋斗，一下子这个村就一年产值达到九千万，后来在旁边山头开发其他的果汁。通过这个案例可以看出，一个是通过科技力量，一个通过专家教授的支持想到好的项目。当然，北京酒庄很多，刚搞出来的时候市面上没有卖，后来通过项目谋划，找专家和教授咨询，最后还是把一个非常穷的村庄改变了面貌，由穷变富。这个案例就说明我们在搞产业规划的时候，我们的重点项目如果选对了，就很成功。
图3 案例：北京“八十亩地村”利用2000亩河滩地改造发展高品质酒庄
还有就是重点项目的选择，要特别注意区域的均衡性。现在很多产业你也上我也上，不管区域均衡性，常常会出现有些项目刚一建成就发现进入了一个竞争很激烈的泥潭，由于进入的比较晚，最后不得不败下阵来。因此，重点项目的选择要慎之又慎，如果项目选择不当，项目一旦上马就可能造成财力、物力、人力和时间上的巨大损失。时间也是一样，机会成本，特别是加工项目投入比较大，不像种植业、养殖业好一点。
七、规划编制还要特别注重规划实施计划的编制
目前我们看到的许多规划中却很少有编制规划实施计划的。一个规划会包括许多方面的建设内容和投资，特别是一些较大的、综合性的规划，不可能不分计划地一股脑的实施。事实上，我们现在许多规划变成只能“看”的规划，很大原因就是由于规划的资金投入很大却无法落实，加上项目的规划又没有体现出轻重缓急和先后次序，项目相互之间的关系也没有进行分析，没有给出一个渐进建设和发展的思路，导致实施者面对着一大堆项目和对于当地来讲属于大量的投入资金而无从下手，最后只能束之高阁。
因此，要按照“整体规划、分步实施”原则，根据轻重缓急和建设次序以及资金投入的能力，按照年度或分期、分批的制定出规划实施与建设的计划，以利于扎扎实实地一步一步地实施。
还有就是通过编制规划实施计划，来反观规划合理性，看看你规划到底合理不合理，这一点很重要。现在许多规划之所以最后变成只能“看”的规划，原因就是往往编了一大堆项目，一规划就是几十亿、上百亿，事实上根本就没有能力来全面完成。
当然，这多是委托方的原因造成的。但随着改革的逐步深入，再做这样的规划，恐怕维持不了多久了。就算是委托方还想做这样的规划，如果我们能做一个合适的实施计划，那么排在前面的重点项目就很可能实施，那也是一个了不起的贡献。
八、规划的编制还应进行规划前景分析
规划的目的就是为了发展和实现更大的综合效益，因此发展规划的编制一定要对规划实施后所能产生的效果进行分析和预测。规划的预期效益可通过经济效益、社会效益和生态效益来反映。在此基础上，对规划实施后可能产生的总体效果描述出一个大概轮廓，结合附图勾画出一个发展蓝图，那将是非常完美的，也是规划的一个创新。
九、农业产业发展规划展望
我们知道，目前我国正在探索更加科学的、合理的、创新的规划模式，如已经提出了“多规合一”，还有的提出“五规合一”、“三规合一”的。大意就是“全域统筹、城乡一体、多规合一”，来统筹解决发展的问题。
当然目前还处于探索阶段。但是“变”是肯定，只是时间问题。但是不管怎么变，都应该是一个从“统”到“分”，再从“分”到“合”的过程。因此农业发展的规划总得有人做，更何况农业这条“红线”还得保证。加上农业的特殊性，产业发展的事情还需要专门进行考虑，只是今后怎么协调和怎么“合”的问题。
今后规划的用途可能会首先发生改变，现在多数只能“看”的规划，可能就会转变为“干”的规划。过去“虚”的，今后就会变成比较“实”的，自然，今后规划的难度也会大大增加。
另外，农业也要尽早考虑“互联网+”，农业也要融入e时代。目前我已经看到有一些精品农产品种植加工户通过网络电商和快递在经营自己的农产品。在西藏的时候他们就在互联网上卖茶叶，还有就是菊花也是在网上卖，类似于这样在网上销售，一些有文化的年轻人归乡，这样做的很多。一头往大的发展，一头往小的发展，这对很多新鲜事物有发展。
由于时间关系，仅谈几点体会，谢谢各位专家、教授！
（报告整理人：杨犇、奚慧）