彭震伟：大都市地区乡村振兴与规划建设的上海实践【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 己亥年三月十三乡村规划与建设

2024-08-31

📣村民朋友们📣

一起来涨姿势！

自2017年10月提出实施乡村振兴战略，“乡村振兴，规划先行”，成为全国城乡规划界积极投入乡村规划与建设事业的重要理念。2018年开始，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）推动系列“乡村振兴与规划建设”学术交流会议，将适应时代需要的理论研究及学术交流活动推向新高度。

2018年12月22日，乡村委联合湖南大学建筑学院、湖南省城乡规划学会村庄规划建设专业委员会、湖南省锦麒设计咨询有限责任公司、湖南省益阳市规划局、湖南省益阳市赫山区人民政府、湖南华凯文化创意股份有限公司、湖南省城乡规划学会和长沙市科学技术协会，共同于湖南长沙举办“乡村振兴与规划建设”学术交流会暨2018年度中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会，特邀同济大学建筑与城市规划学院党委书记彭震伟教授做题为《大都市地区乡村振兴与规划建设的上海实践》的学术报告。

本文由湖南大学建筑学院王占勇、上海同济城市规划设计研究院中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕、同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生吴德鹏根据会议速记稿与专家发言稿整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审阅。

开卷有益

全文字数

7021

阅读时间

22分钟

主讲人

彭震伟

同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授

住建部高等教育城乡规划专业评估委员会主任委员

中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主任委员

大家好！我今天报告的题目是“大都市地区乡村振兴与规划建设的上海实践”。汇报内容是基于近年来两方面的工作，一方面是住建部的课题——《大都市郊区小城镇规划编制和管理创新研究》，在做课题的时候发现研究小城镇不是研究镇区，实际上是镇域，镇域里面大部分地区是农村，对大多数郊区来讲城乡是紧密联系的。另外一个是今年上海推进的《上海“新江南田园”乡村振兴计划试点》。

一

乡村振兴战略内涵解读

本次报告主要包括三个方面的内容，第一个是解读“乡村振兴战略内涵”，大家都比较熟悉就不展开讲。现在的矛盾主要是城乡发展的矛盾，城乡发展不平衡不充分，中央提出的乡村振兴目标很明确，有重要的总的要求，这个要求离不开城乡融合发展，而不是就乡村论乡村的问题。乡村振兴，它的内容是一个非常庞大且复杂的系统。首先它的内涵是综合化的，涉及到中央提出来的五大振兴：产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。实际上是涉及到整个乡村社会，不仅仅是规划建设，还有后面的智力，包括主体人等等。其次，它的模式是多样化的，针对不同区域、不同类型的乡村，确定不同的乡村振兴发展模式，因村施策、分类施策。第三，它的实施路径是本土化的，需考虑地域的资源禀赋等条件，考虑当地的文化、气候、乡土等，突出地域特色、乡土风情。

国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》特别提出来要分类推进乡村的发展，所以我们从已有的乡村发展建设实践看出，有多样的模式、不同的路径。规划当中提出有聚集提升的，有融合城镇的，有特色保护的，有搬迁撤并的等不同类型，当然这些类别有可能会重叠，比如说集聚提升类有可能是特色保护的，也有可能是跟城镇融合在一起的，还有一类城郊融合类村庄，指城市近郊区以及在县城城关镇所在地的村庄，在城市范围以内，受到城市的影响，它的发展模式应该不同于其他地区。这是非常简单的一个认识。

二

大都市地区城乡融合的乡村振兴发展

城乡融合的大都市地区乡村振兴发展的基本原则

大都市地区（当然也有它自己自身的特点）不同于其他的地区，总的应该符合城乡融合的原则，有这样几个方面。第一，乡村发展成为大都市地区功能作用发挥的重要途径，这是重要的方面；第二，实现市场化的城乡资源要素配置与流动。不管是乡村原有的，还是上级政府以及民间的投入，这种城乡资源应该更多的是市场化的一种要素配置，让它实现合理的流动。当然其中有一个根本问题，我们所有乡村的发展都会受到体制机制的影响。城乡的要素能够融合，这也是一个体制机制的方面。实际上在2013年十八届三中全会提出的60条改革意见中，第22条讲述了，“要推进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置”。第三，破除体制机制弊端，形成大都市地区新型城乡关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，达到城乡基本公共服务均等化，这是一个基本目标。

我们可以借鉴1999年欧盟的《欧洲空间发展展望》，整个欧盟地区的发展要寻求一个总的发展目标：空间平衡、可持续发展。在这个目标中也特别提出这是一个综合的内容，其中一个是“如何去构建它的城乡关系”。从这些文件和实践中可以看到，整个欧盟地区在推进目标的时候，提出的城乡关系包括两个方面，一方面是乡村自己要发展，乡村的发展应该是本土、多元和高效的发展。另外非常重要的是要保障城乡之间的合作伙伴关系，把城市和乡村组成一个相互联系，相互依赖的功能实体和空间实体，但是这样一种关系并不是说城市来支配乡村的资源，支配乡村的发展，而是一个合作伙伴关系，是平等的。平等的城乡合作伙伴关系建立在这样几个基础上面：第一是合作方的平等和独立，不管是大是小，都是一个独立的地域单元。第二是合作当中自愿参与。第三是要考虑不同的行政管理因素，同时它又有自己的主体，有自己行政区划。不像有些地区在推进自身发展的时候，如果需要用到其他地方的资源，会采用一种比较简单的办法，如通过行政区划的调整，原来不归我管辖，现在变成是我管辖的范围，就可以毫无约束的去使用它的资源。这是完全不一样的。最后是大家的责任共担，利益共享。

欧盟空间发展展望的目标

欧盟空间发展展望：新的城乡关系

下图表达的是2004年欧洲的城乡融合地区，这张图表达了交通可达的范围，红色表示的是45分钟的通勤范围，实际上这也是城乡对于要素配置、公共服务配置以及公共服务水平均等化的要求，这是大都市地区城乡发展的基本理念。

欧洲城乡发展模式

大都市地区乡村发展内外部要素及其配置

如何进行要素之间的配置，实现大都市地区乡村的发展？需要关注两个方面。一是外部要素，即大都市核心的辐射影响（市场）。对乡村来讲，在大都市核心的辐射影响下，在辐射范围不断扩大的过程中，输出了很多就业机会和公共服务，对农业、农村、农民具有正外部性，有助于加强人口集聚和土地集约使用，促进就地城镇化和农村现代化。二是内在要素，即乡村土地、人力资源、生态环境等服务于大都市地区的功能。乡村自身的资源要素如何有效地利用好并服务于整个地区？这里讲的服务于整个地区不是服务于大都市的核心，这是完全不一样的。

从产业与空间上来看，农业是农民的第一就业空间；其次，离开农村到大都市核心从事非农产业就业是农民的第二就业空间；再者就是发展农民的第三就业空间，通过推动农村一二三产业融合发展，发展农村的新产业、新业态，让农村在耕地之外能为农民创造更多的服务大都市区的就业机会。城乡在要素、资源融合的过程当中会产生新的经济体，会产生不同于传统的一二三产业分类的经济，并形成一二三产业融合。有很多专家对这方面有专门的论述，一二三产业融合的发展会形成一种新的经济体，这种新的经济体一定会有自身空间的承载，这种承载不同于以往在农村地区从事农业，或者是农民剩余劳动力进入到城市去从事城市的第二产业、第三产业，它是在乡村地区形成的一二三产业融合的新的经济体。

大都市城乡地区相互作用将产生的不同效应。如果把乡村地区放在整个地区来讲，会出现两种情况。一种是“灯下黑”，为什么会出现“灯下黑”？实际上是一种极化效应，中心地区更多的吸收了外部地区的资源要素，这样一种吸收推进了自身的发展，但是削弱了外部地区的发展。不仅仅是城乡，也包括城市跟城市、不同城市跟外围地区的关系。另外一种发展的模式是扩散效应，就是在吸收外部要素资源的同时，通过内部核心的创新形成一种新的关系，并且把这种创新更多地辐射到外部地区，形成扩散效应。大都市城乡地区的长远发展目标，就是要通过政策引导，弱化极化效应，增强扩散效应。

三

上海卓越全球城市的乡村振兴规划建设实践

上海城市性质——卓越的全球城市

从我自身对于乡村振兴战略的理解，这不仅仅是中央去解决乡村的问题，也是解决中国社会的问题，因为乡村占到中国社会的大部分，并且不同的地区如上海、江苏、浙江等长三角地区的乡村跟中部、西部地区差别非常大。然而，从整个区域的角度来讲，乡村的发展要在原有的高度和基础上进一步提升，而不是说发达地区的乡村已经发展到一定程度了就放慢脚步。每个地区的乡村振兴都要围绕着这个地区的核心目标。针对上海这样一个地区，我们首先要看到这个地区的发展目标是什么？去年国务院批准的上海的新一轮的总体规划，提出到2035年建成五大中心的目标，在原有的基础上增加了科创中心，同时从全球角度提出建设“卓越的全球城市”。

全球城市的内涵及排序

我们需要围绕建设“卓越的全球城市”这样一个目标去开展各方面工作，包括乡村的发展。这个目标的含义是要在全球范围内考虑、去着眼城市的要素配置，并增强这种配置的能力，这是它的核心内涵。

以下是两种全球城市定量排序方法。一个是在欧洲，大家都很清楚的GaWC机构，对全球城市的排名，可以看到从2000-2014年上海的排位迅速上升。另外，根据GPCI（Global Power City Index）（以萨森等多位著名学者组成的委员会自2008年起发布的“全球城市实力指数”），可以看出从2008-2015年，上海全球城市的位序有很大变化，在总体上实现了全球资源的配置以及影响。

全球城市位序变化

下图是普华永道基于2014年和2015年两年的资料做的一份咨询报告，叫做“机遇之都”。从十个不同的维度，用全球30个城市的数据来看各方面的影响力，比如说智力资本和创新最靠前的是伦敦，上海在倒数12位。上海的大部分指标都居中，其中在门户城市指标方面，上海排24位，北京排28位。

普华永道——机遇之都（基于2014、2015年数据）

不同维度排序

通过这些排序可以看到，尽管全球城市排序中很多指标把上海排在一个比较高的位置，但是否代表着它具有很强的对全球要素和资源的控制能力？其实未必。从顶级的全球城市如纽约、东京、伦敦、巴黎来看，上海和这些城市有一个本质区别。GaWC的指标衡量的就是先进的生产性服务业企业在全球的分布，它在哪里设地区总部、国家总部、区域总部等等，而上海对外的辐射力还是基于长三角地区，更多的是服务于长三角等国内的地区，而不是对全球其他的国家和地区。当然，英国的一位城市研究大家Peter Hall曾经解释为什么欧洲很多城市国际化程度和排名很高，因为它的国家很小，它的国际化实际上类似我们在国内，这是我们的区别。

因而，我们如何根据中国的特点去开展乡村振兴这样一个工作？要关注自身的乡村发展，乡村要素的配置，同时要吸引更多的外部要素包括全球化要素,并考虑在此基础上我们乡村能提供的产品和服务，这是关键。

上海卓越全球城市郊区乡村振兴发展模式

对于上海的乡村发展，我们首先要聚焦上海卓越全球城市定位下的城乡发展新要求。上海有9个区涉及到农村，共1585个行政村，3万多个自然村落。《上海城市总体规划（2017-2035年）》在“迈向卓越的全球城市”的目标定位下，提出要进一步彰显城乡风貌特色，对于乡村的发展，特别提到凸显人与自然和谐的宜居功能。

《上海城市总体规划（2017-2035年）》

——上海市域风貌分区图

因而，上海卓越全球城市乡村振兴发展的核心逻辑应该包含以下三个方面：第一，在发展要素方面，聚焦全球城市乡村发展的外源性特征，挖掘乡村本土传统要素和引入外来新兴（创新）要素并加以合理匹配，实现要素资源的重组与优化配置；第二，在产品和服务方面，乡村对外输出具有经济价值或社会价值的特色供给物，真正发挥乡村在服务全球城市及其区域中的作用；第三，在体制机制方面，突破不利于城乡要素流入和输出的制度瓶颈，打通城乡要素流动的双向通道，尤其关注通过技术和政策手段实现城乡土地资源合理配置，作为乡村发展的基础和关键。

上海的做法是，一方面从整个上海地域的城乡规划体系给出体制机制的保障，把乡村的土地利用规划和城乡规划整合在一起。具体通过增加郊野单元规划这样一种规划类型，以整合镇（乡）城市开发边界外区域的土地利用规划和城乡规划。在土地利用规划体系中，郊野单元规划是镇（乡）城市开发边界外区域的土地整治规划,是镇（乡）级土地利用总体规划实施推进和动态完善的管理平台，是乡镇建设用地减量化、土地整治和增减挂钩的实施依据。规划经按规定程序批准后,纳入镇（乡）级土地利用总体规划。在城乡规划体系中，郊野单元规划是统筹镇（乡）城市开发边界外区域各类用地的专项规划，是控制性详细规划和村庄规划的整合平台。郊野单元规划编制单元中含有条件建设区等地块的，其规划按照控制性详细规划要求进行编制和审批的，可以作为控制性详细规划，是核发“一书两证”的依据。

上海的城乡规划体系

郊野单元规划

上海郊区郊野单元划分图

在此基础上，形成了乡村空间发展的基本对策，即在全球城市的空间发展战略中，对郊区乡村空间进行引导与整合，使土地利用规划更为高效，同时关注城市周边地区的生活质量。郊区乡村地区包含产业、生活、文化及生态空间，在郊野单元规划中，如何整合各类空间与功能？上海的一个重要做法是建设郊野公园，它不是一块简单的绿地，而是非常重要的一种生态、生活、生产叠合的空间。在其他一些国家，大城市周边也有很多类似的这种空间。

上海生态空间建设案例：郊野公园实践

巴黎区域公园建设案例

另一个方面，在乡村土地资源配置上进行创新。通过土地整治工程技术创新，激发、催化和保持土地整治在配置各种相关要素资源过程中的基础作用，推动城乡各种要素资源向有利于提升土地利用综合价值的方向有序流动，不断增强资源要素配置能力。例如，发掘乡村除农业生产之外的生态、景观、教育、文化等资源价值，发挥乡村在生态和乡土文明方面的核心竞争优势，建立面向全球城市功能需求的输出机制，实现乡村振兴发展。

乡村土地资源配置的创新

上海卓越全球城市郊区乡村振兴规划建设实践探索

上海 “新江南田园”乡村振兴计划

2018年，上海“关于贯彻《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的实施意见”要求“上海努力把都市农业和郊区农村建成可持续发展的示范区和宜居城市的后花园，与上海建成卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义国际大都市相得益彰。”同时提出上海计划在2018-2019年选择5-10个镇开展“新江南田园”乡村振兴计划建设试点，推进村庄风貌传承创新示范、田园景观塑造与生态修复示范、公共建筑改造利用示范、公共基础设施配套示范等“四个示范”。“新江南田园”的核心是“江南”，载体是“田园”，立足点在于“新”。

“新江南田园”乡村振兴计划实施步骤

案例：水库村乡村振兴示范村建设

“新江南田园”乡村振兴计划第一批选择了5个试点。同济大学组织了建筑与城市规划学院全院的力量，包括规划、建筑、风景园林等专业师生，共同参建了其中一个试点——金山区漕泾镇水库村。

上海“新江南田园”乡村振兴计划首批试点示范区镇

发展目标

本次规划首先整合了几个方面的要求，一是国家的要求，涉及到所有的方面，这是宏观的顶层设计；二是针对上海的特点，把上海的特点落到水库村，实现乡村的发展。在此基础上，我们提出要“打造与卓越全球城市相匹配的乡村，构建美丽乡村与繁华都市交相辉映的城乡格局，走出一条适合水库的乡村振兴路径”的发展目标。

国家、上海和水库村的乡村振兴发展要求

村庄现状特征

水库村地处杭州湾北部，村域面积4.16 平方公里，全村拥有8个村民小组，523户，户籍人口1721人。在整个漕泾镇郊野单元当中，水库村是郊野公园所在的区域，处在市级土地整治项目的核心区和一期启动范围。

水库村区位

村庄的江南水乡环境和水网格局非常有特色，拥有包括“河·塘·漾·圩·滩·渠”等多种形态的独特水体网络，水面积占比近40%；现状有70多个独岛或半岛，呈现“河中有岛，岛中有湖” 的景象；主要河道水质可达Ⅲ类水标准。这种“半水半田”的水系风貌，为水生态空间奠定了基础。

村庄水系格局

村内特色产业主要为蔬果种植和水产养殖，生产多利升西瓜和南美白对虾。现有多个水产型合作社、果蔬型合作社，经济合作社占村集体收入的54.17%。此外，村内还有多家企业，未来通过工业用地减量，可以为村庄发展第三产业提供空间。

村内现有合作社和企业分布

规划思路与策略

首先，如何去把功能、产业及空间整合在一起，实现上海的整体发展，突出上海乡村的特点？水库村的规划和建设都是基于郊野单元规划。郊野单元是以镇为单位，其内容包含对镇域范围内村庄的布局，水库村也是其中一个。其次，郊野单元规划对镇域内的土地利用做出从近期到远期的安排，通过减量化规划，明确需要减量的建设用地的位置，以及2022年和2035年减量的内容分别是什么等。通过减量化规划，实现土地增减挂钩，并在此基础上落实需要建设的项目，以免出现两类不同土地之间的矛盾。

漕泾镇减量化建设用地规划图（2022年、2035年）

漕泾镇增减挂钩规划图（2022年）

在促进乡村发展的同时如何实现土地资源的有效配置？我们提出以下规划策略。首先，保持已有生态本体。水库村河网密布，水系丰富，水质清冽，景色优美，自然生态基底较好，较好地保留有江南水乡特色。规划重点保护其江南山水格局，塑造江南田园印象，营造江南乡居生活。第二，传统农业模式转型，适应都市发展需求。从原来的传统农业到一二三产业的联动，发展面向服务大都市地区的产业，如观光种植业、观光渔业、水乡体验民宿和观光生态农业等。第三，产业形态与业态整合。通过土地整治利用好原有的空间，实现它的功能业态整合。第四，明确开发模式，包括开发主体和利益主体等。一方面通过村集体带动，另一方面通过招商引资带动。

水库村生态风貌

空间布局与功能组织

在空间布局和功能组织上，主要通过“居岛、环岛、联岛、兴岛”4大策略实现。基于整个上海郊区的水乡特点，围绕“水”做文章。整个地区水网密布，可供农业开发和居民点开发的地区就类似一个个岛。因而，交通、景观、人与各类要素的都是在“岛”上组织。

首先是“居岛”，重点打造风貌优、便利居和功能融居住环境；其次是“环岛”，通过河网梳理，凸显环岛风貌，打造主题景观节点、景观驳岸线和农田景观面；第三是“联岛”，处理好外部交通和内部交通的联系，设置AAA级景区配套交通设施；最后是“兴岛”，从风貌、交通和经济发展等方面制定相关指引。

近期重点项目

在规划实施启动阶段，重点开展四项具体工作。

一是为老服务中心建设，利用废弃的厂房改造为当地老年人服务的中心。

为老服务中心

二是居民点安置示范。基地内的农民住宅分布非常分散，近期重点针对南部“三高”（高速公路、浦东铁路、高压线）地区进行撤并，部分集中居住，改善居住环境。

居民点安置区

现状农村宅基地分布图

安置区住宅户型示意图