敬东：乡村振兴流与留【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 庚子年二月廿六乡村规划与建设

2024-08-31

全文字数｜ 6210

阅读时间｜ 19 分钟

2018年12月2日，乡村委联合贵州民族大学建筑工程学院、贵州省城乡规划设计研究院、贵州民族大学民族建筑设计研究院和贵州省镇远县报京乡人民政府，共同于贵州贵阳举办“2018年度全国高等院校城乡规划专业大学生乡村规划方案竞赛（贵州基地）初赛阶段评审暨乡村振兴与规划建设系列学术交流会”，特邀上海复旦规划建筑设计研究院有限公司副院长敬东先生做题为《乡村振兴：流与留》的学术报告。

本文由贵州民族大学建筑工程学院吴延中、上海同济城市规划设计研究院有限公司空间规划研究院范凯丽、上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕根据会议速记稿整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

敬东

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

上海复旦规划建筑设计研究院有限公司副院长

一

改革40年历程回顾

改革开放40年，乡村发展走过了三个阶段：

第一是从1978年开始以小岗村建设为代表的阶段；

第二是2005年开始的新农村建设；

第三是2013年开始的美丽乡村建设阶段；

第四是现在刚刚跨入的乡村振兴阶段。

第一阶段：小岗村

“制度创新 + 乡镇企业”驱动的发展阶段，以小岗村为代表。

1978年冬，安徽省凤阳县小溪河镇小岗村的18位农民以“敢为天下先”的精神，在一纸分田到户的“秘密契约”上按下鲜红的手印，实行了农业“大包干”，从此拉开了中国农村改革的序幕。

“大包干”这种家庭联产承包制解放了农村的生产力，最终上升为中国农村的基本制度，解决了亿万人民的温饱问题。

这个团队是国家改革开放四十年表扬的其中一个团队，对整个中国的改革开放历史具有划时代意义。

“制度创新 + 乡镇企业”驱动的发展阶段的主要政策

小岗村18位农民按下红手印的“包产到户”契约

小岗村孩子在田里拾荒

改革开放前农民居住的茅草屋

第一阶段：大寨村

大家熟知的改革开放前“工业学大庆，农业学大寨”的山西省晋中市昔阳县大寨镇大寨村。当时有超过两万五千人去大寨参观。陈永贵，一位从农村干起来的官至国务院副总理的人物，当时就是在大寨起家的，后来接替他的是郭凤莲。

外宾参观访问大寨村

20世纪70年代拍摄的大寨村

总投资1700万元的大寨水泥厂

第一阶段：华西村

改革开放之后江苏省江阴市华士镇华西村为什么发展得这么好？六十年代的时候村里已经开始加工业了，到九十年代村里80%以上的人都拥有捷达汽车，那时候拥有一辆车是很不容易的。

华西小五金厂

华西瓦屋平房

1993年3月3日，50辆“捷达”牌轿车驶进华西村

第二阶段

2005年至2013年的“工业化+城镇化”驱动的发展阶段。

如果说第一个阶段是“制度创新+乡镇工业”，费老说的“村村点火乡乡冒烟”，这个阶段就是“工业化+城镇化”。这时候房地产开始发展起来，大规模的工业化开始推进，特别是以出口导向为出发点的工业发展。

2005年，中共中央十六届五中全会提了新农村建设的二十个字方针，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这20个字跟现在提的20个字不一样，这是1.0版本。

当时中央一号文件提到重点改革的五个方面内容

华西村

河南省新乡刘庄七里营镇刘庄村

第三阶段

2013年开始的“新型城镇化 + 信息化”驱动的发展阶段。这个阶段的标志是开始了美丽乡村建设。

2013年十八届三中全会，提出建设美丽中国，形成人与自然和谐共处新格局，美丽乡村是重要一环。

2013年中央一号文件提出加强农村生态环境建设，环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。

2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出科学编制县域村镇体现规划和镇、乡、村庄规划，建设各具特色的美丽乡村。

最美乡村江西婺源

美丽乡村典范浙江安吉

通过以上三个阶段的发展建设，我国乡村发生了翻天覆地的变化。下图展示的小岗村是2017年的居住环境；大寨村门口多了一些小汽车，说明生活富裕了；华西村九十年代每家每户送一台捷达，后来村书记给每家每户送一栋别墅，主要是依靠产业发展实现的。

小岗村近年来新建的农民新居

2017年大寨村村口景象

华西村建筑群

华西棉纺厂生产车间

第四阶段

“新时代 + 高质量”驱动的发展阶段。

2017年，十九大报告提出乡村振兴战略，怎样来实现乡村振兴？十九大报告中指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。乡村振兴战略是解决不平衡和不充分的发展问题的关键。乡村振兴战略提出二十字方针为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

2017年，中央农村工作会议提出乡村振兴发展目标为：2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

这个阶段要把握两个目标：第一个就是生态文明建设，第二个就是国家治理的现代化。新一轮国土空间规划出发点就是生态文明建设，涵盖了“山水林田湖草”这样几个要素。国家治理体系现代化不仅仅是谈城市，同样也有乡村。

我把2005年的20个字方针和2017年的20个字方针进行了比较。2005年提的是“生产发展”，2017年提的是“产业兴旺”，它的内涵在扩大，一产、二产、三产不仅仅是发展，还要兴旺。第二个是从“村容整洁”到“生态宜居”，以前可能就是把村里扫干净，宜居则对住房标准也提出了要求。第三个是从“管理民主”到“治理有效”，就是自上而下和自下而上的国家治理体系建设。最后是从“生活宽裕”走向“生活富裕”，宽裕就是有点小零花钱，富裕也表明标准再次提高了。所以，新的二十字方针是一个整体的高质量发展目标。

乡村振兴20字方针内涵变化

这个过程中还要把握发展的动力，包括内生、外生、流动的发展动力，更要把握好“流”与“留”的关系。

二

流与留

“流”

人的流动性

未来我国人口总量呈下降趋势，农村、城市的总人口都会减少，但是交通便捷了，闲暇时间多了，追求生活质量了，人们要去很多地方走走看看，流动性将大大增加。

这种流动性将为乡村发展带来一些机会，因此，要充分把握人口流动偏好，形成人在乡村的可持续、不间断集聚。

农产品及衍生产品的流动性

现在通过“互联网+”，很多的产品可以通过互联网卖出去。例如贵州民族大学支援的镇远县，把他们的农产品拉到外面，这也是一种流动性。

当然，除了农产品外还有各种衍生产品，这些产品都可以通过互联网、农业技术信息等渠道流动起来，提高售卖机会。

浙江湖州长兴县农特产品网上营销

土地流转促进资本的流动性

这一点更值得关注，中央对这个问题研究了很长时间。

2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》发布，明确农村土地可施行“三权分置”。农村的核心问题是土地问题，这次三权分置的政策给农村土地的流转带来了很大的契机，特别是宅基地的三权分离，这代表可以转让宅基地的使用权，这是在以前不能做的事情。

农村土地的三权分置

上海奉贤区近年已经在南桥、庄行、金汇等多镇试点宅基地流转。其中六墩村作为试点区域，已率先实现首批5户村民宅基地流转及农民房翻建，并确定引入多家文创、设计类企业入驻办公。截至目前，已有数十家企业表达了入驻意向，其中绝大多数为文化创意、设计及互联网公司。

宅基地使用权流转，就如同一把金钥匙，同时开启了百姓增收、村集体经济发展的大门。

“留”

从留下的角度来说：

中华优秀传统文化要留下

这是毋庸置疑的。

浙江宁波慈溪倡隆村，规划结合村庄及周边地区的文化特点，打造了沿山越窑青瓷文化展示区，以更好地展示并传承当地青瓷文化。

倡隆村与上林湖村、乾炳村共同构建

越窑青瓷文化生态展示区

留下乡村自然生态环境和乡村建筑群落

这个非常重要，是乡村“山、水、乡愁”的载体。

宁波余姚的横坎头村是个“网红村”，因为总书记给它写了两封信，一封是2003年总书记在浙江做省委书记时写的，另一封是今年3月写的，鼓励乡村的发展。

村庄地处浙东，选址在一个小盆地当中，非常利于防御。同时，水向村里汇聚，满足了灌溉、饮用水等生产生活需求，并且是一类水，水质非常好，达到直接饮用标准。

横坎头村自然环境特征

村庄设计过程中重点对本地特色文化进行提炼，包括红色文化，浙东地区地域文化等，将其作为当地民居的改造指引。

民居改造的原则之一是与地域文化协调，并分为远景、中景、近景。远景主要是指屋顶轮廓、色彩等展示出来的面貌，中景主要是民居的墙面、山墙面等的风格，近景则是民居的细节，如门窗等。

设计着重在中景和近景上做文章，并且做了一些典型改造，希望把浙东民居符号元素提炼出来。不会大拆大建，主要通过修修补补尽量使风貌协调。

红色文化&诗性文化&浙东文化

现代浙东民居改造方向

新乡风、新治理

传统乡风、民约、家风要传承下来，城里人到乡村以后，带来了现代城市文明，与乡村传统文明融合形成的新乡风、新治理必须留下来，这样乡村才能不断与时俱进。

过去乡村的治理主要靠乡绅，未来要通过外来的组织和治理方式与传统治理方式结合，形成现代乡村治理体系。

新乡风、新治理内涵

三

规划、设计、政策

主要以上海为例，介绍上海在规划、设计、政策方面做的一些探索。

规划可以分成两类，一个是发展规划，一个是空间规划。学规划一定要紧紧把握住这两条，未来中国就这两条规划，发展规划是发改委主导的，空间规划是自然资源部在主导，其余所有规划都是专项规划，都是下面一个层次的规划。在这两大规划下面开展村庄的设计规划。当然，为了配合这两大规划和设计工作，它有相关政策来进行支撑。

发展规划

发展规划，就是乡村振兴战略规划

上海市奉贤区的乡村振兴战略规划是上海市第一个乡村振兴战略规划，它的上位规划是国家乡村振兴战略规划。它首先基于乡村振兴20字方针提出了地区实施乡村振兴主要指标及指标值。

奉贤区实施乡村振兴主要指标

构建乡村振兴新格局

第一是完善城乡空间结构布局，第二个是优化乡村发展布局，特别是生产空间、生活空间和生态空间。比如生产空间，要明确其耕地总量、种植类型，明确乡村生产格局。第三是分类推进村庄发展，明确未来哪些村庄要减，哪些村庄要留，并采取不同的措施。重点是制定保留、保护和迁撤的评判指标。上海目前提出首先把10户以下的村庄拆掉，到2035年把30户以下的拆掉。

优化乡村发展布局

推进乡村产业迈上新台阶

重点要加快农业现代化步伐，健全现代农业经营体系，促进一二三产融合发展。

壮大新型农业经营主体，特别要引入社会资本，鼓励大的企业来参与农村的建设，特别是规模化的建设。

要提高农产品附加值，建设农产品品牌。同时要完善农业服务体系，利用“互联网+”推进产销一体化，优化供应链，特别是冷链。

另外，积极培育乡村新业态、新产业健康发展，比如数字农场、健康农场等。

加快农业现代化步伐

健全现代农业经营体系

促进一二三产融合发展

建设生态宜居的美丽乡村

要持续改善人居环境，加大乡村生态保护和治理修复。要关注工业园区的建设对乡村环境的破坏，同时，农田土壤也要进行修复，包括水环境治理等。

持续改善人居环境

加大乡村生态保护与修复力度

完善现代乡村治理新体系

加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，实施农村基层党组织带头人队伍能力提升工程，完善农村基层党风廉政制度建设。同时，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系等。

繁荣发展乡村文化

持续开展乡风文明活动，弘扬乡村优秀传统文化；强化乡村公共文化服务，包括提高乡村公共文化服务均衡发展水平，增加公共文化产品和服务供给，并培育壮大乡村文化队伍等。

实现农民的生活富裕

积极促进劳动力转移就业和农民增收，一方面要提升农民就业质量，另一方面是拓宽农民增收渠道。奉贤区特别强调，农民要尽可能增加工资性收入，鼓励大家到城里就业。

此外，还要统筹城乡公共服务体系建设，优先发展农村教育事业，推进健康乡村建设，同时提升农村养老服务能力等。例如奉贤提出2022年每个村卫生室不少于2名乡村医生等。

构建城乡融合体制机制和政策体系

坚持改革先行，重点是创新壮大集体经济、创新推动“三块地”改革、利用建设用地支持乡村振兴等。例如加快推进“国集联动”，把国有企业和集体企业联合起来共同推动乡村发展。

建设用地创新方面，奉贤提出乡村减量化形成的建设用地指标要向乡村倾斜，其中按照不低于5%的比例，用于农产品深加工、农村养老事业、乡村旅游等发展等。

此外要创新投入机制，奉贤制定了确保财政支出扶持乡村振兴计划和鼓励国有资金、社会资本参与乡村振兴计划等。

加强规划实施保障

加强组织领导，建立区镇村三级领导体制，加强区级部门工作统筹力度；营造良好氛围，积极扩大社会参与，加强引导宣传；强化责任落实，建立健全实施乡村振兴战略领导责任制，建立导向清晰的考核制度等。

空间规划

上海市的空间规划有两个层次：村庄布局规划和郊野单元（村庄）规划。首先对全市的村庄布局进行规划，进而在这个基础上完成郊野单元（村庄）规划。

对此，上海提出空间规划与设计路径设想如下。

①

完善并优化上海市乡村规划编制和实施管理，构建层次清晰、指导有效、面向乡村、统筹自然资源的乡村地区规划体系，结合本市减量化与乡村振兴同步开展的实际情况，梳理整合面向实施的“规土融合”规划管理体系，将郊野单元规划和村庄规划合并。

②

加强郊野乡村风貌保护和提升，深入贯彻落实“城乡一体化不是城乡一样化”的乡村规划设计指导思想，以守好乡土文化的根、留住乡村的“魂”为目标，完成《上海江南水乡传统建筑元素普查和提炼研究》；完善发布《上海市郊野乡村风貌规划设计导则》（以下简称《风貌导则》）。

③

研究发布推进上海乡村振兴的规划土地支持政策，坚持落实“上海2035”规划引领，坚持高质量利用乡村土地，坚持绿色发展，坚持示范引领，打造全市“乡村振兴示范样板”等。

其中一项重要工作是完善并优化上海市乡村规划体系。结合上海市减量化与乡村振兴同步开展的实际情况，梳理整合面向实施的“规土融合”规划管理体系，为减少乡村地区规划层级，明晰规划路径，提高规划编制审批效率，经研究，提出将郊野单元规划和村庄规划合并，形成配套《郊野单元（村庄）规划编制技术要求和成果规范（试行）》。

明确郊野单元（村庄）规划的定位是整合镇（乡）城市开发边界外区域的国土空间规划职能、推进镇（乡）域“多规合一”、推进自然资源统一管护的实施性、策略性规划，直接指导土地整治项目规划以及城乡建设用地增减挂钩规划等规划编制，在法定规划层级上属于村庄规划。

乡村规划体系完善优化

郊野单元规划定位

例如，奉贤区总体规划明确2035年的村庄数量及规模，到了镇层级，要明确各个村庄单元边界线、集体建设用地的规模和位置。郊野单元（村庄）规划就是把镇这一级村庄布局继续进行深化，落实到村这一级的所有设施配套，包括其规模和位置，进而指导下一步的村庄设计工作的开展。

村庄设计

主要以《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》的发布出发，谈乡村风貌保护和提升工作。

为深入贯彻落实“城乡一体化不是城乡一样化”的乡村规划设计指导思想，以守好乡土文化的根、留住乡村的“魂”为目标，上海市规土局近年来组织开展了相关工作：一是制定发布《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则（一）》；二是完成《上海江南水乡传统建筑元素普查和提炼研究》。

其中《风貌导则》重点是通过“总目标+分目标+策略”的方式，从风貌重塑、文脉传承到活力激发三个方面加强对乡村的引导。

《建筑元素提炼》则是对上海市9个郊区进行了拉网式调查，通过建筑普查调研、空间与建筑特征解析以及传统元素解析等手段，对其建筑元素进行提炼，并划分成西部、中部和东部三大地貌片区。其中，西片区的历史文化最悠久，越往东边历史越短。据此，把上海的郊区农村划分成四个文化圈，对不同文化圈里面空间肌理、色彩材质、屋面立面、构造工坊、建筑装饰等都做了研究，每个圈层都有不同的做法。

《建筑元素提炼》技术路线

《建筑元素提炼》文化脉络认知

相关政策制定

主要包括上海市规划土地支持政策和《上海市乡村振兴规范村建设指南》。

一方面，研究发布推进上海市乡村振兴的规划土地支持政策。通过政策支持，推进城镇集中居住、异地集中归并、宅基地有偿退出等举措。

此外，还要研究发布《上海市乡村振兴示范村建设指南》，上海于2018年3月开始启动上海市乡村振兴示范村创建。

四

结语

“流”与“留”是一种状态。

“流”更是一种动态，我们关注到人的流动、产品的流动、土地和资本的流动，资本、劳动力、土地也是一个地区发展最重要的三要素。这些要素的流动更多应理解成一个过程、一个手段、一个表象，而不是目标。

目标是要“留”下文化、乡愁，留下自然环境的场所和聚落的场所，留下文明，并且还要把这些东西传承下去。所以，留下的东西是我们的结果、目标以及乡村内涵。

总结来说，一方面，流动是未来留下的前提，留下是历史流动的归属。另一方面，乡村不仅仅是静态的博物馆，它需要动态的乡村生活去维系。