周安伟：形而下学——乡村规划建设中的政府作为【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

Original 庚子年三月初一乡村规划与建设

2024-08-31

全文字数｜ 5796

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2018年12月2日，乡村委联合湖南大学建筑学院、湖南省城乡规划学会、湖南省规划教育委员会、湖南省益阳市规划局、湖南省益阳市赫山区人民政府，共同于湖南益阳举办“2018年度全国高等院校城乡规划专业大学生乡村规划方案竞赛（湖南基地）初赛阶段评审暨乡村振兴与规划建设系列学术交流会”，特邀海南省旅游和文化广电体育厅副厅长周安伟先生做题为《形而下学：乡村规划建设中的政府作为——对乡村振兴规划的几点思考》的学术报告。

本文由湖南大学建筑学院廖土杰、同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生吴德鹏、上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕根据会议速记稿及主讲人PPT整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

周安伟

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

海南省旅游和文化广电体育厅副厅长、总规划师

一

对乡村振兴规划的理解

关于乡村振兴战略的认识

自古以来，谁掌握土地，谁就有话语权。从井田制、到商鞅变法，从李自成农民起义、到太平天国运动；从农村包围城市，到80年代的农村土地改革，都说明了一点：土地是国家的基础，农业是国家的命脉。

近10年来中央一号文件都是谈农业问题，十八大提出城乡一体化发展，十九大又提出“乡村振兴战略”。从城乡一体化发展到乡村振兴战略，不仅只是讲法的改变，而是性质的提升。

十九大把乡村振兴同科技兴国、人才强国、军民融合发展等战略平列表述，说明农村问题与军事国防同样重要，并且，十九大把乡村振兴战略是放在“建设现代化经济体系”中表述的，它的要义是要突出“乡村振兴规划”的经济功能，而不仅只是物质功能。

近十年以来，通过新农村建设、生态文明村建设、美丽乡村建设等工作，我国农村面貌发生了很大改变，但是不得不看到当前发展最不平衡的就是城乡发展不平衡，发展最不充分的就是农村发展不充分。

我们是从农村出来的，都知道目前的农村出现“村庄空心化、土地荒漠化、水利设施老化、水体污染城市化”等问题。

农村中，“386199”部队普遍存在，农村成为“养老院、幼儿园”，农村没有活力、更缺少内生动力。

农民几十年积累起来的财富，到城里买一套房、培养出一个大学生、得一场大病，所有的人、财、物又都流向城市——“辛苦几十年、一下回到解放前”——而从城市流向农村的是榨干了心血与劳动能力的返乡老农民。

中国农村面貌

依靠传统的农耕生产实现不了“乡村振兴”

实现乡村振兴，需要上升至国家战略层面。“十九大”在乡村振兴战略中提到三农问题是关系国计民生的根本性问题，如果仅靠一亩三分地，仅靠农林牧副渔等传统产业，乡村振兴是实现不了的。

所以必须建立现代农业产业体系，一是农产品体系，二是形成多功能延伸产业体系，三是以现代农业支撑产业体系，例如将休闲旅游作为发展乡村第三产业的抓手，实现一、三产融合发展。

中国农村面貌

农村工作模式的三个阶段

最初的农村工作模式是“送温暖阶段”，政府给农民送只鸡、送只羊、送瓶菜油加袋粮，这也是最初农村工作模式的1.0版本；

2.0版本是“送美丽村庄阶段”，主要工作内容就是在农村修修路、刷刷墙、种点绿化改改房；

到现在的3.0版本，也就是“送乡村振兴阶段”，主要工作内容是收垃圾、改厕所、修水渠，还有“农家产业老板娘”。

乡村振兴是更高层次的新农村建设

2005年社会主义新农村建设提出五句话：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。2017年十九大乡村振兴战略提出五句话：“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。其中不同点在于生产变为产业、管理变为治理、宽裕变为富裕、生态代替了整洁，都是不在同一层次上。

二

乡村规划需要研究的八大问题

管理体制：

多龙治村，政出多门，难以形成合力

管理体制上的问题，管理农业、农村的政府部门有20多个，但其管理效果并不好，每一个部门有自己的政策、三年行动计划、专项规划，还有各自的法律和涉农资金。因此需要一个牵头部门进行协调管理，所以农业农村部应运而生。

规划编制：

多规并存，缺少衔接，难以规划引领

乡村规划编制上，每一个部门都有法律法规，每一个部门都编制规划，但编制时间不一致，年限、标准和实施的手段也都不同，并且由于没有牵头部门与综合规划，规划难以发挥综合效益，也难以形成引领作用。

目前乡村规划没有科学标准，所以应该有分地区、分类型、分发展阶段的乡村规划指导标准。

资金投入：

涉农资金多，来源渠道广，难以整合有限资金办大事

资金的投入上，现在涉农资金投入多，资金来源渠道广，但由于审计制度过于僵化，山路水路不能同路，难以整合有限资金办大事。

同时涉农资金横向比较好统筹，但是纵向部门不认账，各个部门有自己的一亩三分地。尽管每年投入大量的资金，但目标比较分散，最终效果并不理想，因此投入的资金必须要实施整合。

实施主体：

村民是主体，政府是引导，方式是自下而上

实施主体上，城市建设是自上而下，编制规划由政府部门和开发商来实施。在农村，实施主体是农民，其特征是分散的、小规模的、兴趣各异，与城市规划的目标、实施主体是不一样的，用城市规划的方法来做乡村规划是没有效果的。

土地政策：

城市挤占乡村建设用地指标

关于土地政策问题，其中有三点：

一是土地实行增减挂钩，城乡土地建设指标统一下达与管理，在政府土地财政推动下，同单位面积的土地在城乡使用的财政税收效益不同，出现城市建设用地指标挤占乡村建设用地指标，使得乡村产业用地难以落实。二是生态严控制度的实行，使乡村空间承接城镇产业转移的作用难以发挥。三是乡村用地没有分类指导。

产业发展：

农村产业结构尚未形成，乡村发展动力不足，难以实现一、二、三产融合发展

产业发展上，自新农村建设到生态文明村创建，再到美丽乡村建设，乃至目前的乡村振兴，主要工作还是停留在村庄的环境建设，重视村庄外表，但乡村内在发展动力是不足的。目前农村没有形成真正的产业体系，基本上停留在传统的种植业上，不存在一二三产业融合发展。

乡村人才：

职业农民消失、农业技能丢失、农村培训缺失、农业能够致富的意识丧失，难以拥有懂农业、懂农村、爱农民的人才

人才方面，上世纪50、60年代的人都已经步入老年，而当代年轻人并不懂农业，乡村面临着人才的“断代”。

规划实践：

乡村规划理论研究不成体系、规划成果不统一、照抄城市规划编制方法的乡村规划成果难落地

规划实践上，一方面缺少下乡工作的规划师，另一方面，即使下乡的青年规划师也不熟悉乡村规划的特殊性，他们不懂得农村、不懂得农业，不热爱农民，不知道农村的农耕方式与生活习俗，不熟悉农村的治理与文化伦理，不了解农村缺什么、农民想什么、农村产业怎么发展，而是采用乌托邦思想，用城市规划的方法去规划建设乡村，那么乡村振兴永远只是一句话，振兴之路也只是永远在路上。

三

新时期我国乡村出现的八大变化

新时期中，我国乡村也出现了八大变化。

城乡功能发生改变

城市生产、居住、交通、游憩等四大功能有向乡村转移趋势。由于城市生活需求与消费供给不相适应。时间域的三分之一休闲需求，难以在空间域以及适合性等方面得到满足，于是城市功能出现转移、消失、弱化与再生产的趋势。

乡村三大功能空间布局稳定性趋强，呈现“三个加大”：一是生产、生活与生态空间在法律上、政策上管理力度加大。二是承接城市功能转移压力加大。三是乡村生活与美丽环境对“新型农民”的吸引力加大。

城乡关系模式改变

城市规划与乡村规划虽然还有边界控制线，但是城乡生活已经高度融合。

“多规合一”与“空间规划体系”中虽然“三区三线”建设边界划定，但是城乡生活是没有办法划定的，“城乡统筹向城乡融合转变”。

乡村生产方式发生改变

历史上农村社会结构的组织与维持，是根据农耕方式、畜牧生产需要、交通出行来决定的。现在出行由步行到牛车再到摩托车，导致撤乡并镇合校，使农村中一些功能消失、聚集到小镇或者中心村，比如畜牧圈、养猪栏、戏台宗祠等。

又有一些功能产生，比如文化棋牌室、咖啡室、法律调解工作室、充电桩、停车场，这些需要在规划中加以考虑与落实。

农村生产方式、农民生活圈发生了改变，旧功能的消失伴随着新功能的产生。

生产力与生产关系适应性发生改变

改革开放初期为了提高农民积极性，实行家庭联产承包责任制，是适应当初落后的生产力要求的，但是40年过去了，生产力发生了翻天覆地的变化，农村中出现“空心村”、“土地荒化”、“农田设施老化”、“职业农民缺失”等现象，表明需要新的农村生产关系来适应。

新农合形式、生产土地扭转制度、生活宅基地股权交易制度、土地所有权、承包权与经营权“三权分离”。

农村主体发生改变

一是身份是农民，而职业是典型的非农职业。二是能够使农村发生根本变化的人，历史上不是农民，现在不是农民，将来肯定也不会是农民，而是“中产阶级”，是新乡贤人士、是农村出去“三观发生改变”而返乡的新型农民、是农村里面的创业带头人，像“华西村的吴仁宝”、马云、王健林、养鱼大王、水果大王，养猪大户等“地主、资本家”。所以，要大胆培养村支书、返乡企业家、退休干部毛致用、江西南昌退休市长返乡招商。

农村产业结构发生改变

依靠分散型、小规模、单一产业的种植业是难以实现乡村振兴的，要利用“五大六边”资源，做实一产、做强二产、做活农业三产，发挥农业“农林牧副渔”的最大效益，延伸三产价值。

加大产业融合、发挥“六边五大”效能、实行农村产业发生改变。其中“六边”指路边、城边、水边、山边、景区边、政策边，“五大”指大学校、大工厂、大企业、大人物、大策划。

农民人居环境发生改变

由传统农村的小范围、封闭型、自给自足的农耕时代生活方式，向城乡融合、效益优先、市场共享的现代农村人居方式转变。

城乡规划方法发生改变

村庄规划建设形式呈现“分散型的、随机性的、自主决策的、小型规模的、自我修建”的特点。

一般情况下，一是整体村庄不可能一次性建成（除非整体移民搬迁、灾祸重建、整体拆迁安置）。二是要搞清乡村规划做的事情：道路与绿化；环境卫生（污水收集、垃圾，厕所）；控制高度（马尔代夫不高于椰子树，海南12米）；提供农宅建筑设计方案选择。制定乡规民约。三是文字规定与村规民约比规划图纸更为重要，所以不能按照城市规划的图纸要求与思路编制乡村规划，图纸上要做减法，研究问题要做加法，规划成果要接地气，用老百姓语言，看得懂，会操作，愿意接受管理。“三图一书”（规划布局图、基础与公共设施图、农宅平面与立面效果图，建设规定、报建流程、层数与材料说明书）。

四

琼海市城乡融合发展的经验

琼海市位于海南省东部沿海，是著名的“红色娘子军”、“博鳌亚洲论坛”所在地。

按照“田园城市”理念，打造“全域5A景区”的思路，以“不砍树、不占田、不拆房，就地城镇化”为原则，把全域1710平方公里、204个行政村、2756个自然村作为一个大景区来规划建设。

以特色产业小镇、农业公园为“点”，以旅游绿道为“线”，以公共服务均等化为“面”，通过“点线面”结合推进全域景区化，实现“全域是景区、处处是景观、村村是景点、人人是导游”的目标。

先后获得“美丽中国十佳旅游县”、“全国休闲农业与乡村旅游示范县”、“中国优秀国际乡村旅游目的地”，住建部的“全国特色小镇示范县”、“美丽乡村示范县”等称号。

海南省琼海市地图

坚持规划先导引领

琼海市在推进乡村规划建设中，坚持高起点、高标准规划引领建设。按照“全景化打造（方式）、全地域覆盖（三生空间）、全资源整合（资金土地）、全领域互动（部门）、全社会参与（政府企业个人）”的原则，突出旅游功能，结合经济社会发展、新型城镇化、精神文明建设，编制“田园城市”发展战略，形成了引领全市乡村规划建设的总体框架。

琼海市土地利用总体规划《2006-2020》

坚持特色产业支撑

琼海市以风情小镇、农业公园建设为主抓手，整合现有产业资源优势，积极延伸拓展旅游产业链条，不断丰富旅游要素，着力打造城市与乡村互动，旅游业与其他产业融合发展，能满足不同人群要求的特色产品。

坚持彰显文化特色

琼海市结合各镇、村的人文特点和资源禀赋，精准定位、错位推进，深入挖掘各镇、村的文化资源内涵，积极探索各具特色的差异化发展路径。如潭门镇深入挖掘南海渔耕和爱国守海文化，定期定址举办赶海文化节，全国各地游客慕名而来。

同时还着力打造文化节庆和赛事活动品牌、旅游工艺品文创品牌，全力传播本土旅游文化，讲好琼海故事。

坚持典型引路、示范带动

结合本土特色和资源禀赋，着重选择一批自然环境优美、文化特色鲜明、交通相对便利的镇、村，集中捆绑下沉专项建设资金，按年度策划定额的政府和社会建设项目，分层次、分类别，有梯度、有计划推进，重点实施交通基础设施建设、城乡环境整治、特色产业发展、乡村旅游富民、生态环境保护、宣传营销推广、社会综合管理等工程，集中力量办大事。

坚持“点、线、面”全面推进

琼海市十分注重“点、线、面”统筹布局、协调推进。

“点”就是重点抓好各个景区、景点、小镇、村庄的打造，把风情小镇、美丽乡村建设作为发展全域旅游的重要载体，由点及面形成示范带动效应；

“线”就是注重漫步绿道和旅游公路建设，在打通点与点连接线的同时，将道路沿线建设成为景观带；

“面”就是在点线结合的基础上，坚持把全市作为一个景区来打造，特别注重农业公园规划与路、光、电、气、水等全市基础设施“五网”的完善，注重全民精神文明建设，实现了全域之内处处是风景，为人们提供良好的旅游体验。

坚持市场主力推动

琼海市在政府引导、主导、先导的同时，十分注重发挥市场的力量。

一方面，积极顺应休闲度假旅游发展的时代要求和市场需求，以省外游客和都市居民为主要目标市场，主动迎合游客回归自然、放松身心、享受生活的心理需求，大力推出农业观光游、乡村田园游、民俗风情游等系列休闲度假方式。

另一方面，严格遵循市场规律，坚持有所为、有所不为，其余交给企业和社会主体，逐步形成了“政府引导、市场运作、社会参与、群众支持”的多元化投资机制。

坚持惠及全体民众

通过政策引导、资金扶持，高标准完善配套基础设施、补齐公共服务短板。加快推进行政服务、医疗、教育、公共交通、垃圾处理、互联网等公共服务城乡一体化，让群众真正看到实效、得到实惠，充分调动其参与建设和管理的积极性。

坚持保护生态、美化乡村环境