单晓刚：贵州城乡融合发展思考——从脱贫攻坚到乡村振兴【2020学术报告】

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2020年12月5-6日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会在贵州大学举办。本次年会以“全面小康与乡村振兴”为主题，由贵州大学建筑与城市规划学院、贵州大学管理学院、贵州省安顺市西秀区人民政府、贵州省城乡规划设计研究院、贵阳市建筑设计院有限公司承办，贵州省城市规划协会、贵州省城市科学研究会协办。会议邀请贵州省城乡规划设计研究院单晓刚院长做题为《贵州城乡融合发展思考——从脱贫攻坚到乡村振兴》的学术报告。

本文由乡村委志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院全晓澍，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

单晓刚

贵州省城乡规划设计研究院  院长

在全面小康社会如期建成、党的第一个百年目标成功实现和开启新的征程之际，梳理国家与贵州脱贫攻坚政策和实现的历程轨迹，解读乡村振兴和城乡融合的政策路径，聚焦规划实施和编制的方法与策略。

一

全面小康：国家发展战略

1

两个100年

100年目标达成之际，新的征程开始了。根据我们的思考和参与的贵州发展过程中的项目，特别是在规划变革过程中的思考，在这个阶段做总结是有意义的。

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全面建成小康社会

首先从国家战略层面，马上要开始2035年的新要求。从规划的角度上，要对历史进行梳理，十四五期间怎样确定目标。全面小康有很多具象的标准，这种具体的标准有助于整体的整合思考以及下一步研究现代化的标准。

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精准扶贫

具象标准中最核心的是老百姓的感受，这是实实在在的，即获得感和安全感。全面小康建成的核心短板就是精准脱贫。2014年习总书记提出了精准脱贫的概念，其核心指标就是一达标两不愁三保障。（注：“一达标”指农村建档立卡贫困户家庭年人均可支配收入稳定超过当年全国扶贫标准；“两不愁”指不愁吃、不愁穿；“三保障”指义务教育、基本医疗、住房安全有保障。）

我目前任仁怀市党建扶贫队长，协助村里做了过程中的规划，下面这组数据表达的是，我们建设全面小康社会和脱贫是一个国家大战略，是全国人民的努力。我在铜仁村里生活过，在江西婺源农村也生活了8年。由于工作关系参与了精准脱贫，发现历史自然发展的农村和通过精准扶贫达到小康的农村相比，差距很大。现在和过去对农村的感觉截然不同。这里面的魂，可能有文化的、也有治理的，还没有完全找到。

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十九届五中全会——中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议

从这个角度上来说，新的愿景已经提出，十四五马上开始，在这个时候，要回过头来思考我们农业农村战略地位问题。

总结如下，第一，我国以人民为中心共同富裕的目标，是最关注的事。第二，农业农村是和谐稳定的基石，中国不可能消灭农村，因为中国农村是一个特殊群体。从数量上说，比如总人口达到15亿，在70%的城镇化率之下，还有4-5亿人生活在农村区域。农村区域的人口可能有城镇化，有历史文化的交互过程，农业农村从经济和文化角度来说是和谐稳定的基础。第三，农村是村民自治，治理体系是最核心的重点。第四，经济发展是重要的一环，因为在农村区域有很多资源和经济要素，比如土地，需要支持经济发展。第五，农耕文化是所有人的历史、是华夏民族心里永远的结。有一句话叫城市让生活更美好，农村让城市更向往，它是中国上下五千年的魂。

二

脱贫攻坚：贵州发展成就

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贵州发展“黄金十年”

贵州的成就中包含脱贫攻坚的历程。黄金10年的发展，贵州取得了一些成绩，名气逐渐增强， GDP有所增长但还需提升。

2010-2019年西部12省与全国gdp总量与增速排名

2019年底，贵州城镇化率是49.02%，贵州正在从乡村贵州向城镇贵州转变。180万异地扶贫搬迁，对城镇化贡献率很大，但也造成搬迁后文化再造问题。农业取得了发展，现在也在实行农村产业革命。工业取得了发展，工业结构资源性较强， 就GDP来说，工业的贡献不是很大。服务业起来了，但依托资源和区位是持续发展的方向。交通从高速公路“678网”持续发展，目前贵州省的高速路是7000公里左右。生态文明建设的推进，在保持两江上游生态屏障的情况下，我们对整个生态空间做了持续性的保护，比如生态红线、基本农田等。

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贵州脱贫攻坚历程

从脱贫攻坚历程上，贵州的66个贫困县，到2020年11月23日全部清零。根据总结，从1949年开始有以下几个阶段：1978年以前，经历了各个时期反贫困探索的过程；1978-1985年，贵州省贫困人口从1840万人减到1500万人；1986-1993年，区域开发扶贫阶段，贵州贫困人口从1500万下降至1000万； 到了1994-2000年，综合性扶贫攻坚阶段，是800多万，再到2001-2010年，从2001年的860万到418万，最后到2020年的清零。

以上过程结合国务院扶贫指示文件和贵州省文件，回过头梳理历程，是全面小康战略支撑下的脱贫攻坚历史，两个100年的战略一以贯之。从脱贫攻坚的深化和精准脱贫的角度，省委也做了一些文件，具体包括易地扶贫搬迁等一揽子工作。

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贵州改善农村人居环境工程

贵州从人居环境角度，做了一揽子举动。 省规院在具体参与过程中，还进行了村庄规划全覆盖、农村文化改造和“厕所革命”等工作。 最后是脱贫攻坚，面临几个问题和方向。

首先是农村的人口基数仍然较大，城镇化还要继续发展。第二，空间破碎，点多面广。第三，要守住底线，也就是生态敏感性和文化多元性的综合性保护问题。第四，补基础设施短板。脱贫攻坚之后，通过对周边省的考察，贵州基础设施和综合服务设施的建设还是比较好的。比如组组通村庄路，但是还要进一步高质量发展，同时还有怎样利用现在的基础设施来支撑乡村振兴的问题。第五，从产业、就业和村庄治理的角度，如何制定目标。

省级层面一揽子操作性和支撑性政策文件

三

乡村振兴：发展政策解读

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十九大报告

十九大报告在七大战略中首次增加了对乡村振兴的战略，核心是农业农村优先发展。十九大报告里还提出了两个优先：就业优先、教育优先。

对乡村振兴战略的思考，首先关注的问题是乡村区域怎么建立。从传统城市规划角度上来说，建制镇的镇区不属于乡村，但是从城乡融合来说会有关联性。在这里做一个分析：从乡村的空间属性上来说，第一是自然空间，山水林田湖草；第二是社会空间，民族文化等；第三是行政空间，行政村是村民自治；第四涉及到管理空间，比如，每个经济开发区都有自然保护区，是个准行政空间。第五是设计的权属空间，民法典出台，权属空间一定会涉及到用地问题。

从以上五个维度思考乡村的空间属性、城市区域的空间属性，也可以按照这种方法来分析。城乡发展的不平衡仍然是我国该阶段最大的不平衡，乡村发展的不充分是现阶段我国发展最大的不充分。从二十四方针的变化来说，乡村振兴相较新农村建设的要求更高，目标更明确，路径更清晰，工作更系统。三农的核心是农业农村的发展，解决三农要设置工作路径。

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发展趋势

下图罗列的是从2004年至2020年所有一号文件。2011年有一个关于加快水利改革的发展决定，水利的区域性更重，但和三农关联也很紧密。

聚焦农业农村发展的中央一号文件

推进乡村振兴进程的相关政策

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发展趋势

对贵州的思考有以下几点。第一，从战略上要进行有效的空间管控，在空间管控的基础上才能留住基本农田、保护耕地。第二，治理体系是长期的过程，应当重点从技术上关注治理体系和机制建设，例如“公司+农户”等模式。目前精准脱贫留下了组织框架，但乡村振兴过程中的处理措施不彻底、不具体。第三是一二三产融合的产业发展，重点是贵州国土空间规划中，具体的业态和模式设置。第四，公共服务均等化，涉及到如何高质量发展的问题。

四

城乡融合：理论方法构建

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城乡融合发展背景

这个话题的背景是2020年2月，中共中央国务院出台加强城乡融合的文件，提到了城乡统筹和城乡一体化。城乡统筹核心是政策，城乡一体化是愿望，城乡融合是路径。核心要破解国家二元发展结构的问题。工业怎么反哺农业，城市怎么支持乡镇，但在城乡融合过程中，更多是互动的过程。

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城乡融合重点内容

从社会学经济学的概念角度来说，就出现了一个问题，城乡融合的重点是什么？重点是城还是乡？城镇包括城市本身独立的发展规律，现在城市的建设区已经固化，其基础设施会和乡村进行互通，但乡村本身，有自己的文化空间，如何从空间上融合，近郊怎么做，远郊怎么做，目前从理论上、空间上、策略上都是模糊的概念。 

城乡融合关系图

城乡融合发展内涵

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城乡融合政策导向

其内涵包含了空间融合、经济融合、基础设施融合、服务设施融合和生态环境的融合。这些要素都有具体的解读。在这个意见里面提出了分三步走的目标。城市群都是圈出来的，城乡融合的核心，我认为要先思考从城开始，因为乡村是弱势群体。

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城乡融合发展模式

首先是加强城镇化的问题，就贵州来说，在城镇群都市圈的聚集发展的过程中，主战场一定是协同发展互相推进。第二，产业为纽带是核心，城镇化需要解决产业支撑的问题，农村区域的产业，如何与城市互动。第三，核心是要发展，对贵州来说，小城镇是以县城为主的县域。提升小城镇的能力，在乡村振兴的过程中，镇的作用、镇的体制会得到加强。现在所有县域经济财政由县统筹，应该发挥更大的乡镇作用，它才能更有效地带动整个农村区域的发展。第四，土地需要持续改革，国家的土地逐步在释放，但释放的空间有限。这里面我大致思考提出了一个模式，比如说小城镇带动产业、田园综合体等要素对接。 

城乡融合发展模式

五

规划路径：规划体制机制

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国家规划体系

第一个规划是2018年《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，国家发展规划是构建整个国家规划体系的条文。

第二个是2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，现在国土空间规划五级三类正在落地的过程中。

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空间规划体系

具体说到乡镇规划，目前（2020年）处于一个尴尬的局面：国家还没编完，省里刚启动，县里乡村振兴已经提上日程。它可能想对原有的规划进行修正，但现在没有导则等相关依据，编制没有头绪和路径。

乡镇级规划编制体系  

然后是编制的重点。乡镇涉及到村庄规划的编制，村庄规划怎么编？城镇开发边界以外的村庄规划是详细规划，在这基础上编制村庄详细规划就会出现问题。 

乡镇级规划编制内容重点

下面用几个案例来说明构建体系的重要性。如果法定规划没要求编，但乡村或村镇要发展，要怎么做？要从思维上构建一个从概念规划或项目规划入手的规划，然后逐步纳入法定的响应路径。

第一个例子，2018年之前，贵州省所有的县级全部做了规划，对于每个村的布局有重大参考价值。湄潭县域乡村建设规划，我们做了一个看得懂、能管用的规划，这是第一个。但是这个规划现在面临的问题是，现在规划主管部门从住建部转到自然资源部，这个规划它用吗?它需要参考吗？但是我认为对地方政府是有用的。

贵州省湄潭县县域乡村建设规划（2016-2030年）及隆镇田家沟居民点建设规划部分内容

第二个例子，水城县鸡场镇，2019年发生地灾，我们创造了多层次规划融合的方法。第一个方法，多规合一，我们按照生态红线，把所有的规划全部做完了； 第二个方法，把发展的项目规划明确，把详细规划控制性的指标全部融过去。此外，三区三线我们也全做了，但是出现了问题，有些具体的项目审批了，其他的并没有批复程序。

水城县鸡场镇国土空间总体规划（灾后重建）

第三个，纳雍县董地极贫乡村，是若干个村同时编一个规划，这是自然资源部委托我们省规院做的，但是还没有做彻底。18号文说，这个村是脱贫攻坚类型的村，是一个既结合脱贫攻坚，又结合乡村振兴，又有现状保护的规划案例，但是也没审批。

纳雍县董地极贫乡乡村振兴村庄规划

第四个案例，住建部课题《传统村落美好环境与幸福生活共同缔造典型案例研究（贵州）》，探索传统村落+共同缔造的保护发展模式，评审评价比较好。住建部提出了共谋、共建、共管、共评、共享的工作方法，但它也存在问题：用什么规划形式，村庄规划谁来批，如何法定化？工作做了，住建部已经评审了，但规划是自然资源部管，领导的工作谁来做？ 

六

结语

目前从规划的视角来看，有三个环节缺失。第一，发展协同，各地都在制定新的发展定位和战略，特别是结合“十四五”规划制定，有的规划带有一定的空间性，给多规合一和空间打协同带来难度。第二，工作协同，三调、三线划定等基础性工作具有前置性，经规划编制带来工作协同难度，现在急于推进城镇开发边界划定工作，思维和方法逻辑未解决。第三，程序协同，这是最核心的，省级规划与市县乡镇和村庄规划的程序逻辑和规则未明确，专项规划、详细规划范围清单和内容要求未确定，对发展和项目怎样支撑，如老旧小区改造规划、旅游规划等 。

通过对贵州的情况和省规院项目上的思考，从农村区域和国家高质量发展的过程中，有序启动乡村振兴，应当对城乡融合的发展做理性思考，找准规划操作性的目标，这是一个应当思考的领域。

图文 | 全晓澍  整理

校对 | 邹海燕、孙一休

编辑 | 杨海勤、孙一休

 END 

学术报告

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