郐艳丽：乡村规划许可的行政伦理与行动逻辑【学术报告】

Original 壬寅年七月廿七乡村规划与建设

2024-09-04

全文字数｜ 10107

阅读时间｜ 31 分钟

2020年12月5-6日，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会年会在贵州大学举办。本次年会以“全面小康与乡村振兴”为主题，由贵州大学建筑与城市规划学院、贵州大学管理学院、贵州省安顺市西秀区人民政府、贵州省城乡规划设计研究院、贵阳市建筑设计院有限公司承办，贵州省城市规划协会、贵州省城市科学研究会协办。会议邀请中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系系主任郐艳丽教授做题为《乡村规划许可的行政伦理与行动逻辑》的学术报告。

本文由乡村委志愿者、哈尔滨工业大学建筑学院杨亚妮，乡村委志愿者、贵州大学建筑与城市规划学院全晓澍，上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心主任研究员邹海燕，根据会议听录稿及主讲人PPT整理校对，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

郐艳丽

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会委员

中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系系主任、教授

过去的乡村规划有的没有许可制度，有的许可制度比较简单，但随着乡村规划受到越来越多的重视，必须要研究如何对乡村规划进行管理。报告基于自然资源部空间管制司与中科院的合作课题——乡村许可的行政伦理与行动逻辑，主要探讨三个问题，即为什么要进行乡村管理、乡村管理到底管什么以及乡村规划许可如何管理。

一

乡村管理为什么

发展变迁

十九大首次提出“中国农村现代化”，在此之前一直提出的都是“农业现代化”。“农业现代化”的背后隐含的是“乡村就是为城市提供农产品”的认知和思维，而“农村现代化”则强调农村自身的现代化转型，主要表现在以下方面：

（1）乡村功能转型

由农副产品提供单一功能转化为生态功能、游憩功能、农产品提供以及文化功能等复合功能：① 国家生态安全的重要组成部分；② 游憩功能是工业化后期，城市居民由物质消费转向精神消费的组成部分；③ 城市消费者对食品安全的关注和反思是乡村农业发展的契机和驱动力，健康农产品供给决定所有居民生活质量；④ 保持良好风景和保持文化传统等乡村景观文化功能的发挥。

（2）乡村人口转型

乡村居住的主体人口在未来发展中一部分逐步被城市发展稀释，大部分仍然留在农村安度晚年，但乡村生产生活主体可能发生转变：原有的种田能手、衣锦还乡的农村年轻人和告老还乡的中产阶层。

在此背景下，我们要考虑未来的乡村发展定位，以及未来的乡村是由谁来建设的。为什么古代中国会有那么多的历史文化名镇、名村，那么多的传统村落，那时候建设、治理乡村的是乡绅这一特殊的群体，他们不仅有钱，更掌握了当时最高水平的文化和才能，有的是荣归的高官，有的是回乡的壮年，他们所建设的乡村留存到现在是一笔非常宝贵的财富。而当今社会，仅靠农民打工挣钱回去建设乡村是远远不够的，更不能给未来留下“财富”。

传统中国的乡村是文化的高地和财富的高地，所以它才能有文化传承下来，而当前中国的乡村实际上是一个“洼地”。乡村振兴的关键在于乡村如何发展，能够成为产业的高地，同时又能留存住优秀的传统。产业发展必将带来大量的资本进入乡村，而农民对于外来资本进入乡村是没有辨别能力的，无法规避资本对于乡村运行系统产生的冲击。因此，乡村管控的目的在于：① 建立资本进入乡村的管理基础底线和管控准入标准，制定满足乡村保护需求的管控规则；② 从引导投入、要素开发、品质提升等方面，研究乡村服务设施的配置规则和格局调整策略，实现乡村发展的支持格局；③ 建立适应乡村产业融合发展的不同设施、不同要素的空间生产格局和调适管理规定，促进乡村自然资源升值保值。

从行政管理角度上，最重要的就是建立资本进入乡村的管理基础底线和管控准入标准。过去，乡村地区的公共服务，包括不同的生产空间，都是农民自我提供的。那么政府在乡村发展过程中的作用是什么？传统中国乡村的运行系统是缺失的，而现在公认的乡村公共服务，应该是政府提供，也有老百姓自我提供，因此在构建乡村时，其实是在构建乡村的治理框架或者治理系统。

乡村正常运行系统的调控制度缺失，空间管控制度不足

制度格局

现有乡村空间管理制度主要涉及城乡规划管理制度、村民自治制度、土地产权制度、公共服务供给制度以及自然资源（山、水、林、田、湖、草）要素管制制度，既有管理侧重部门单项制度的逻辑推衍或少量制度间的关联问题发现，缺乏综合制度差异性目标比较、相悖性影响分析和系统性整合创新研究，存在目标冲突、政策冲突、事权冲突、转用困难等问题。出现乡村管理制度性缺失和制度性失效，自然要素的系统性、人地关系的协调性被人为分割。比如耕地保护，认为所有的耕地都必须保留下来；自然保护区，认为必须把村民赶走，这就是现有乡村空间管理制度的逻辑规则，但实际上它的目标是有限或冲突的。这种管理制度在很大程度上干涉了村民自治的权利。

村民自治权利因受到传统城乡规划管理权利结构的制约而无法得到落实，导致两种结果：一是农民在集体土地上自行其事的属地建设行为屡见不鲜；二是违反村民意愿的强制实施和暴力执法频繁发生。

现行乡村管理制度的另一问题在于公共服务设施均衡式配置和级配式配置并存，与乡村居民点布局缺乏相关性，缺乏乡村公共服务配置无限供给的财政约束和高效利用的居民需求的整合性研究，导致供给过度和不足并存的结构性矛盾。

制度瓶颈

（1）土地使用合法性获得

乡村制度问题的关键在于土地使用的合法性获得。由于土地所有权非市场化、福利性的特征，在中国乡村地区，要获得法定性的建设指标是比较难的。原因在于：① 既没有考虑到住宅建设用地的供应很难跟上农村人口的增长和代际累加速度的加快，也没有考虑退出机制，一户多宅现象多发；② 建设用地合法性途径——土地利用指标需要层层分配获得，是一个自上而下的体系，需要统筹多方面需求，一般由国土部门的土地利用规划和城乡规划部门的村庄体系规划进行控制和分配，导致大多数的用地指标都被上层政府截留，我们叫层级剥夺。而新的国土空间整合背景下，农村土地使用的合法性还缺乏明确获取路径。

（2）土地使用合理性判别

从某种程度而言，乡村规划本质上是土地使用的合理性判别。而实际上，中国有200多万个自然村，其中很多都没有对应的乡村规划，那么我们如何来判别这些乡村，和乡村中既有的建设是合法的？村庄建设规划行政许可的基本条件是许可依据、许可部门和许可申请，而许可的基本要求是土地产权清晰、地界标识清楚。但是，在原有村庄底数不清、产权不明、需求多变、政策多样、依据多元、标准缺失的基础上编制的村庄规划更多依赖村庄规划编制的公众参与流程，很难达到规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性要求，使得事权依据不准。

（3）工程规划合法性管理

工程规划管理面向具体的建设工程，分为三类：居民宅基地建设、乡镇企业和公共设施建设。2008年《城乡规划法》颁布实施，使得在村庄地区管理缺失的状况下增加了乡村建设规划许可证类型，与城市建设规划管理相比，为地方政府提供了简易化的管理手段，许可制度名存实亡，其原因在于：① 由于县级城乡规划行政主管部门人员编制有限，难以承担大量乡村规划许可任务，而乡镇级政府未设相应机构和相应的管理人员，不能承担乡村规划许可任务；② 农村收费制度的全面取消，在镇级政府财政状况下，许可证（每证2元）发放并无财政资金保障；③ 技术审查标准的适用性不足。以日照和防火标准为例，许多地区，尤其是经济发达地区、传统村落等村民住宅大部分不满足《建筑设计防火规范》（GB50016-2012）的多项规定；④ 申请程序对村民而言仍然复杂，意愿不足。由此，乡村规划许可背后有很多制度性的问题、标准性的问题和历史遗留问题亟待解决。

（4）工程建设合法性管理

客观的说，住建部在农村住宅建设管理上是失职的。按照《建筑法》的规定，农民自建低层住宅建设行为不受法律约束，即农民住宅建设未能实现依法管理。虽然部分省市出台《农村村民住宅建设管理办法》，仍然不能弥补我国国家层面依法管理的缺失。限于土地制度和宅基地制度，农村住宅的依法管理同样存在法律空白。

（5）空间格局合理性管理

政府集中投资建设可以扩张中心居民点，维持现状居民点保证基本的公共服务，而让限制收缩的乡村小居民点逐步消亡或全面拆除。对于究竟保留和提高哪些居民点、消除或放弃哪些居民点的基本依据是：政府投入建设和管理的基础设施和公共服务设施是否可以实现规模经济，获得更多的建设用地指标，减少国家投入和运营成本。其中的问题是忽略了其他经济成本和社会成本。此外，具体如何确定保留哪些居民点，即乡村分类为什么这样分，背后的逻辑是什么？这其中缺少价值伦理交代。

（6）国土空间规范性管理

缺乏产权保护，政府和企业之间存在双向不信任，面临契约的不可靠和承诺的不可信，许可中建设使用年限、退出机制、损害补偿、恢复机制、许可收费、纠错机制、评估等缺乏系统、理性思考。

（7）公共投入有效性管理

国家层面缺乏有针对性和可操作性的乡村建设指导和具体管理政策，基层政府公共投入缺乏与乡村格局的耦合关系，治理权责不一，支出压力大，可用财力少，行政效能低下，管理成本较高，同一层级政府内部涉及乡村治理的工作和建设资金不能有效协调的错误时有发生。

二

乡村管理管什么

首先参考一下国外的乡村管理经验。

国际经验

总结而言，国外乡村管理经验的共性特征就是都有完整的法律体系来支撑乡村保护和发展管理。

个性特点上，欧盟以及欧盟国家的农村发展政策不断创新、完善和充实，有效回应个体或集体的经济、社会和文化需求，高度重视在城市地区空间规划中对乡村地区的划定工作，并赋予其明确的发展定位与政策支持，形成有效的保护、改造、更新与可持续发展的政策体系，侧重怎么做，强调公私合作、部门协作、区域合作。

美国重视各类乡村自然生态要素的分析、历史文化价值的发掘以及相应保护主体、保护技术、保护体制与机制的研究，已经形成了较为完善的乡村保护技术和管理标准体系。

日韩等国家则在不同阶段采用不同建设主题和政策体系，最具代表性的是通过立法保障农民的耕作权，使小规模农户经营作为日本农业最基本的微观经营组织得以巩固和维持。

以下简单介绍不同国家的乡村管理体系和内容。

（1）日本

日本的国土空间在大的分类上分为城市化区域、人与自然共生区域、绿地与神圣区域，其中，人与自然共生区域以乡村生产生活空间为主，其保护与管理有《人与自然共生区域条例》。管理分区上又分为环境保护区、农业保护区、村落居住区，设有乡村建设协议会，负责共同协议和编制、确立乡村规划与治理方案。

1970年代，日本乡村建设目标是达到城市居民最低生活保障标准；20世纪80年代中后期，乡村基础设施建设已达到城市水平；进入21世纪，乡村建设在确保便利性和安全性的基础上，开始追求舒适性、地域性，强调保护和恢复农村特色，适应国民需求的变化以及老龄化、混住化、兼营化等农村社会构造的变化。

日本乡村管理的基本构想包括：① 加强保健、休养、文化、教育和交流设施等高品质设施建设；② 应对老龄化，建设就医、福利设施及闲暇活动场所及无障碍设计；③ 运用自然生态系统的水质净化、污泥和有机废弃物的循环再利用、地域能源的合理有效使用等手段，构筑环境保护的框架；④以超越市镇村的广域视点考虑设施配置和道路计划；⑤应对混住化和过疏化，形成新的村落自治团体组织以有效利用和维持管理乡村设施；⑥在广大范围内进行多功能的复合设施建设以及实施专业化分工。

乡村空间种类设施保护规范

值得注意的是，日本在乡土维持和乡村发展过程中十分重视小微型金融企业，与中国传统的以家庭为生产单位的小农经济是相似的，有其优势所在。中国很多地方并不适合大规模的机械化农业，例如梯田，中国西部山区的梯田闲置和撂荒的约占70%，而东北地区基本没有撂荒的现象，原因就在于可以实现经济的、机械化的种植。电视中展示的大规模机械化种植，会带来一个误区，实际上很多农村无法实现，因为大规模机械化作业需要人力资本进入乡村。因此欧洲国家，尤其像法国，有不同的乡村政策鼓励人们留在乡村。

（2）英国

英国的乡村管理以立法为最重要的管理手段。1947年的《城乡规划法》规定所有土地的发展权均归国家所有，任何人、任何单位想要开发土地，都必须向主管部门申请并取得开发许可。实现了土地所有权与开发权的分离。1990年的《城乡规划法》规定任何单位或个人要进行土地开发，都要向地方规划主管部门提出“规划许可”申请。除规划立法准予外，以下开发都必须申请地方规划主管部门的许可：① 在地上、地下从事建筑、工程、采矿或其他活动，或者对建筑物、土地等原本的用途任何实质性变更的土地开发利用行为；② 特别强调构成开发的四项活动，包括把一套住房变成两个以上独立住户的住房、现用垃圾堆放场所的扩大以至侵入相邻土地、内地水域修建鱼池供养鱼之用、在建筑物的外部作广告。《特别开发规则》界定特别开发地区（新城、国家公园、城市复兴地区）、重大开发项目由特定机构（如规划事务大臣等）来管理，不受地方规划部门的开发控制。

规划许可类型分为原则性规划许可、正式许可、特定机构管理，以及不需要申请规划许可等。针对乡村地区的规划许可中，有一类情况称为“居家营业”，即住宅被兼作为营业场所，包括在耕地上修建养鱼塘，在建筑外做广告等等，只要建筑使用性质发生变化，就必须要经过许可。

英国乡村管理的规划许可类型

在中国，我们很少研究规划许可中涉及的利益关系。公益项目有划拨的土地，不需要交土地出让金，但是空间管制权也意味着发展权，土地出让后，地方的发展权受到了限制，由此产生了一定的利益受损。那么许可应该起到的作用是调整利益分配。英国的规划管理就充分体现了这一点，商业开发的规划许可要交钱，也就是规划得益。

规划得益是地方规划部门在授予规划许可的过程中，从申请人（通常是开发商）身上寻求的规划条款中规定义务以外的利益，申请人付出这一利益的方式可以是实物、现金（支付），或是某种权益等方式（英国政府的《通告22/83》）。实物方式是开发商负责自行建造一些基础设施项目；现金方式是开发商直接支付资金，由地方规划部门组织基础设施建设；权益方式包括允许社区居民使用其宗地内设施的一些权利。开发商支付规划得益，是其获取规划许可的必要条件。在一些成熟的社区，居民对新的土地发展的反对力量很大，规划得益提供了一个克服社区的发展阻力的有效方法。

（3）法国

法国的乡村规划管理目标包括：① 提高乡村地区的农业生产力；② 促进乡村地区的非农产业发展，避免乡村农业劳动力大量外流；③ 在乡村地区建设一定水准的公共设施，提高乡村生活方式的吸引力；④ 无自然环境不利影响前提下，在乡村地区发展旅游产业。

服务宗旨是推动公共服务的现代化，改善乡村居民的公共服务可达性，提高公共服务的效率。各级地方政府的核心职责是建设和运营管理各种市政基础设施和公共服务设施，以直接或间接方式参与到具体的开发建设活动中。

主要发展模式是推动市镇合作，采用联合体、共同体等市镇联盟形式，基于实际发展的需要，不受行政边界的制约，甚至可以跨越省和大区的行政边界。

法律上，村镇建设纳入以《城市规划法典》作为法律依据的城市规划管理范畴；乡村农业建设纳入以《农村法典》作为法律依据的农业空间管理范畴。

国内探索

多年来，国内各地也在积极探索乡村管理的体制机制，以下将各地的实践经验从几个方面进行总结。

（1）管理分类

上海：永久基本农田、一般农田、生态用地、设施用地、建设用地（城镇集中安置区、农民集中归并点、农村保留居民点、点状用地）。

广州：公寓式村民住宅、乡镇企业、村留用地、公共服务设施和公益事业用房建设。

（2）点状供地

浙江：将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。项目容积率按垂直开发面积部分计，不按项目总用地面积计。

四川：准入负面清单，规定11种情形，不得纳入“点状供地”范围。按照划拨方式供地，也可以采取有偿方式供地，经营性用地必须严格落实招拍挂方式公开出让。

（3）生态保留用地

浙江：可根据项目开发需要，在严格控制用地范围和规模的前提下，依法办理土地征收手续（不得涉及永久基本农田），按国有农用地管理；或依法办理集体土地流转手续，仍按集体农用地管理。对符合农村道路建设条件的，可以纳入农村道路用地管理；符合林道建设条件的，可以纳入林业生产设施用地管理。

（4）闲置农房用地和新增用地

浙江：通过招拍租方式（带附加条件的招拍租，必须做图书馆、自行车驿站、亲子中心等公共服务设施、一定规格的民宿）。

（5）设施农用地

辽宁、河北、四川：按比例管理。

上海：复合式（ “比例+上限”模式）。

此外河北、四川规定养殖设施可多层，上海鼓励种植设施可多层。

（6）许可程序

北京：乡村建设规划许可证（规划保留村庄）或者临时乡村建设规划许可证（其他现状村庄）。建设单位或个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划自然资源主管部门核发乡村建设规划许可证。村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准。具体办法由各区人民政府结合实际情况制定。

南京：建设工程规划许可证。

上海：规划土地意见书、乡村建设规划许可证、开工放样复检。

西安：乡村建设规划许可证，部分地区还包括项目准入意见书（秦岭生态环境保护区内）、验线确认书、建设工程竣工规划核实认可文件。

（7）许可机构权限

广州：区人民政府负责统筹协调辖区内《乡村建设规划许可证》的核发工作，镇、街经办部门具体负责办理辖区内村民个人非公寓式住宅建设的规划许可审批、批后监管、规划核实等工作，为村民提供地形图等相关资料以及咨询服务。

上海：具备条件的镇（乡、街道）人民政府、区规划资源部门可根据区乡村建设项目管理实际，委托办理小型公共服务设施、基础设施项目和设施农业项目（用地面积不超过500平方米且建筑面积不超过1000平方米）的审批手续。用地面积不超过100平方米的厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等零星公共服务设施、基础设施项目、设施农业项目及场地型设施农业项目，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，可免于办理乡村建设规划许可手续，按规定向区规划资源部门及时报备，加强监测监管和地类管理。

（8）许可内容形式

广州：载明建设项目位置、建设范围、建设规模和主要功能等内容。

湖南：载明建设项目位置、用地范围、建设面积、建筑高度等内容，并附经审定的建设工程设计方案。根据管理实际需要，乡村建设规划许可的内容还可以包括对建筑风格、外观形象、色彩、建筑安全等的要求。

上海：《规划土地意见书》的核发文件采取“一文一图”形式，即规划土地意见书批准文件及附图。《乡村建设规划许可证》核发文件采取“一文一证，一表一图”的形式。

西安：载明建设项目位置、用地范围和面积、用地性质、建筑面积、建筑高度、建筑层数和主要功能等内容，并附经审定的设计方案图纸。许可机关可以根据管理实际需要，在作出乡村建设规划许可时，对建设项目的建筑风格、外观形象、色彩等提出要求。

（9）审批机制

四川：乡镇政府建立“一个窗口对外受理、多部门内部联动运行”的农村宅基地用地建房联审联办制度，涉及交通、公安、林业、水利、电力等部门的，农业农村部门要及时征求有关部门意见，有关部门原则上应在10个工作日内签署意见；对法律法规政策规定明确、乡镇能够承担的审查事项，尽量委托乡镇有关部门审查。农业农村部门综合有关方面意见，提出审批建议，报乡镇政府审批。乡镇政府根据各部门联审结果，对农民宅基地申请进行审批，符合要求的，核发《农村宅基地批准书》，原则上一并发放《乡村建设规划许可证》，并将审批结果在申请人所在集体经济组织范围内进行公布。从乡镇政府同意受理用地建房申请到出具审核意见，原则上不超过20个工作日；需要办理农用地转用审批手续的，自然资源部门按有关规定确定办理时限。乡镇要建立宅基地用地建房审批管理台账，有关资料归档留存，每季度末将审批情况报县级农业农村、自然资源、住房城乡建设等部门备案（《四川省农业农村厅四川省自然资源厅四川省住房和城乡建设厅关于规范农村宅基地审批和住房建设管理的通知》（川农〔2020〕43号））。

（10）禁止许可

西安：不可予以规划许可的情形包括，① 近期规划改造，拟建用地已列入征用范围的；② 不符合土地利用规划的；③ 不符合村庄规划的；④ 占压城乡规划红线、绿线、蓝线、紫线、黄线、橙线、黑线控制范围的。

（11）通则管理

西安：村民自建住宅建设原则是人均建筑面积控制在80平方米以下，层数控制在3层及以下，屋顶檐口至地面高度控制在10米以内，坡屋顶应从檐口起坡，坡顶不超过2.5米。

综上，国内各地在乡村管理上进行了不同的探索，可以发现各地之间，尤其是南北方的差异非常大。同时，北京的乡村建设规划许可简易明确，上海乡村建设规划许可在规定细致和同时操作上最为灵活和方便；南京建设规划许可内容和要求较为繁复细致，许可的时限要求清晰且紧迫；西安乡村规划许可的相关规定的制定时间最新，对一般农村地区和生态保护区内做了区分；四川的审批机制分工明确。

乡村许可的很多标准应该由地方来制定。按照城乡规划法的规定，目前的许可机构是县级以上行政管理部门，而乡镇并没有法律授权的许可管理权限，即便有一些乡镇做许可，也通过上级行政主管部门授权管理，因此各地之间的内容差别很大。

总体而言，国内在乡村管理上并不缺少各地的探索和实践，但许多地方的探索背后隐含行动逻辑是管理的简易化，而国家层面并没有一个通用的规则。那么乡村管理到底应该怎么管理？

三

乡村管理怎么管

管理伦理

当前政策框架和理论探讨不断突出环境保护和生态修复时，把国土空间按照特定的规则划分为不同功能地区，每一功能地区安排相对应的生态职能。城市与自然被视作截然二分的两个部分——在城市中似乎不再需要关注自然和生态，而在生态功能区域则高度限制经济和社会活动，这导致的负面效果是双重的：① 作为生态系统关键环节的城市空间没有被得到充分重视，反过来将使其余地区的生态工程效果大打折扣；② 被限制发展的生态功能区可能丧失参与区域经济分工的能力和资格，由此进一步导致不均衡发展，甚至可能造成“生态返贫”现象。

因此，乡村管理的目的主要是保护乡村特色，适应国民需求、满足三产融合、实现舒适繁荣、吸引人力资本。具体包括：① 城乡居民生活等值化角度投放建设用地和公共资源；② 乡村资源资产增值性角度评判许可的合理性；③ 乡村格局调整科学性角度进行许可管理。

制度原则

在以上的管理伦理支撑下，乡村管理的制度原则包括以下几点。

有效性：充分考虑正式许可、临时许可，许可年限，许可范围。统筹县域（中西部）、镇域（东部、大城市周边）等不同层级的范围，兼顾乡镇的治理能力，可由上级行政主管部门授权管理。

高效化：设定不同层级政府管理权限，界定不需要申请规划许可的小型开发活动，开发活动对于周围环境没有显著影响可以采用通则式管理方式。

综合化：整合发改、规划、建设管理所有许可内容，实施动态管理而非终极管理。

完整性：兼顾管理监督、信息平台、救济渠道、违法处罚、纠错机制、评估机制、公众参与等各个环节。

公平性：实施许可收费制度。公益性项目和居民宅基地自建住宅，许可不另行收费；开发性及收益性项目，投资商需支付规划收益，是其获取规划许可的必要条件。立足于规划许可给土地价值带来的增值，是土地价值增值分配的一种特殊形式。

管理依据

乡村规划的管理依据包括：

立法依据，有立法权的城市或省（市）区制定地方管理条例或办法，加强顶层设计，对规划的法规体系进行补充与修订，从而为乡村规划许可提供政策上、法律上的依据——《乡村发展保护法》。

规划依据，包括上位规划和村庄规划，即以县或镇为单位进行统筹，合村撤村工作进行清晰的规划，从而为发展潜力大或仍然保留的村庄制定规划，从而实现国土空间规划自上而下的体系完善。

标准依据，地方应制定农用设施建设地方标准。

专家评审依据，鉴于乡村规划编制难以全覆盖，乡村建设活动有较大不确定性，要求规划管理具有一定弹性，考虑许可的实际操作性可设置案例审查形式，给予地方管理一定的自由裁量权。缺乏污水垃圾处理设施的地区不得许可。

管理逻辑

在乡村转型的背景下，充分认识现状乡村管理的不足之处，以乡村现代化为目标，借鉴国内外的案例与经验，重视乡村发展的理念变化和管理过程中的技术路径。

乡村管理逻辑

管理内容

客观地说，乡村管理必须和城市管理有效结合，在永久基本农田和三区三线的划分基础上，需要对乡村设施进行分类，按产业类型划分，包括农业生产、产品加工和旅游发展，也就是第三产业相关用地设施配置和乡村格局的调整，然后是生态修复和生态格局。最终基于以上不同类型的设施分类，形成相应的管理制度，包括基于产权属性清晰的建设分类管理制度、基于发展保护协调的建设分区管控制度、基于资产保值升值的标准规范和管理制度。如果用标准规范，就是备案制度，如果是按照规划的话，就是行政许可制度，当然也有一些不再进行管理的，或者地方行使的积极性的管理权限。具体而言，管理内容主要包括以下三个部分。

① 生产视角，增引项目审批管理体制。通过对外来资本、项目进入的有效管理，制定标准，配置生产性服务设施，形成高效、生态、适应、宜居的生产格局，避免过度竞争和发展破坏。

② 生活视角，调控格局管控制度体系。通过村庄分类管理、生活服务设施调整引导乡村居民点格局优化。

③ 生态视角，减拆修复管制底线标准。纠正既有失误，拆除违法建设、无效建设、破坏性建设，整体保护、系统修复，重构乡村生态安全格局。

乡村管理内容

管理方式

由此，针对乡村规划建设和保护的管理手段主要包括以下几个方面。

① 建设用地、建设项目类型的建设采取乡村建设工程规划许可证（10年）、临时乡村建设工程规划许可证（3年，拆迁撤并类村庄，住房修缮、基本公共服务设施建设）；

② 宅基地与农民安置用地、经营性建设用地、公益性建设用地、保留建设用地（闲置地）、减量化建设用地采用许可管理；

③ 永久基本农田、生态红线应规定不得许可规定；一般农田（告知承诺+选址管理+事中事后监管，点状供地用地按面积大小确定管理，超出面积按建设用地块状管控，通过集体建设用地使用或征为国有土地供地），采取项目准入意见书+乡村建设工程规划许可证；

④ 生态用地（负面清单+准入管理+事中事后监管），采取项目准入意见书；

⑤ 设施用地（标准规范+事中事后监管+备案管理），采取项目准入意见书+备案管理；

⑥ 村庄内小型公益服务设施，实施备案管理；

⑦ 不经许可类型：非撤并、保护类村庄居民住宅维修等。

乡村管理方式

管理措施

管理程序的简易化，比如采用标准施工图，对施工图进行备案管理；

管理权限上，可以自上而下地授权，由县级以上行政主管部门到乡镇政府，再到村庄自治组织；

管理立法方面主要是《乡村发展保护法》，加上一些地方出台的条例和标准；

许可年限，正式的许可是10年或20年，临时许可建议是2年，同时还要结合考虑地方上的承包年限。

在研究过程中发现，土地改造是最难管理的，当前的农用设施管理，存在很多在农用地上建设设施的情况，导致土地的结构发生了永久或者半永久的改变，可以说是“黑色管理”。同时，在实施管理之前，农民也在不断地管理，称为“灰色管理”。而现在我们要推行“绿色管理”，是土地和生态设施的管理。此外，历史文化名村特殊的宅基地，也需要进行特殊的管理。

图文 | 杨亚妮、全晓澍整理

校对 | 邹海燕

编辑 | 孙一休

END

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